Qué hacer con ingresos brutos
Por Marcelo GarrigaDirector de la Maestría en Finanzas Públicas.
FCE-UNLP
En una de sus primeras declaraciones, el nuevo ministro de Hacienda, Nicolás Dujovne, manifestó la necesidad de estudiar una reforma tributaria que involucre, básicamente, los impuestos al trabajo, a las operaciones bancarias, al valor agregado y a los ingresos brutos que recaudan las provincias.
Numerosos artículos periodísticos han acompañado esta idea apoyando la necesidad de la reforma. Es de suponer que el objetivo es bajar la presión tributaria (36%), que supera en muchos casos a la de los países desarrollados. En este caso la pregunta relevante es cómo se piensan financiar los niveles de gastos estrafalarios que han alcanzado los tres niveles de gobierno (44% del PBI). ¿Es la idea aumentar permanentemente el financiamiento externo en un entorno internacional que se vuelve cada vez más adverso? El gran problema es que la sociedad argentina tiene una alta demanda por gasto público que no está dispuesta a financiar vía impuestos. Todo un dilema.
Ingresos brutos es uno de los tributos que está en el ojo de la tormenta. No sin razón. Es un impuesto en cascada, se paga en cada etapa de producción y comercialización, tiene un fuerte sesgo antiexportador, encarece las exportaciones en favor de las importaciones, actúa como aduanas interiores entre las provincias, afecta los incentivos a invertir y tiene un impacto distributivo incierto (no está claro quién lo termina pagando, si los más ricos o los más pobres).
Pero existe un gran problema para su reforma o eliminación que están proponiendo algunos economistas (la gran mayoría). Alrededor del 70% de los recursos propios de las provincias se obtiene de este tributo. En los últimos años la presión tributaria de este impuesto se ha casi duplicado. Su gran capacidad recaudatoria, su reducida “visibilidad” para los contribuyentes (está incluido en los precios cuando se adquiere un bien o servicio) y su bajo costo político (prefieren aumentar un tributo que no se ve) han llevado a que su importancia relativa en las estructuras tributarias provinciales haya crecido en el tiempo en detrimento de otros tributos menos distorsivos (básicamente el impuesto inmobiliario).
Han existido varios intentos, sin éxito, de reemplazarlo por otros impuestos (por ejemplo, un impuesto a las ventas finales o un IVA provincial). Pero, como el ave de la mitología griega, el impuesto tuvo el poder de renacer de sus propias cenizas. En este renacer es probable que la baja “visibilidad” y el acostumbramiento al impuesto hayan jugado un papel importante, tal como lo sugería Juan Bautista Alberdi (1854): “Después de los cambios en la religión y en el idioma del pueblo, ninguno más delicado que el cambio en el sistema de contribuciones”. Hoy nuevamente estas propuestas aparecen en la discusión. Pero podría afirmarse que es un tributo que ha venido para quedarse. Sin embargo, sus efectos sobre la eficiencia y la equidad y la altísima presión tributaria conducen a pensar en alternativas de reforma.
Es decir, ante las dificultades de su eliminación definitiva lo razonable sería proponer reformas que reduzcan sus efectos adversos. Algunos ejemplos pueden ser útiles para ilustrar hacia dónde podrían estar dirigidas.
Impuesto para todos los gustos
En la provincia de Buenos Aires, es un impuesto que está diseñado con más de 20 alícuotas diferentes según el sujeto, objeto o región, situación que facilita y favorece la evasión y elusión (el contribuyente está tentado a imputar su base tributaria a la actividad dentro del sector con la alícuota más baja).
La presión tributaria en algunos sectores de actividad es realmente insostenible. El sector financiero en la provincia de Buenos Aires tiene una alícuota promedio del 7% sobre las transacciones bancarias mientras que la alícuota promedio general es del 3%. La recaudación del impuesto sobre el sector se ha incrementado de manera significativa en los últimos años. ¿Por qué los bancos nunca se quejan de esta altísima presión tributaria? ¿Quién termina pagando está mayor carga impositiva si no son los usuarios? ¿Por qué la gente hace larguísimas colas cada mes para sacar la plata de los bancos?
Algunos economistas y funcionarios distraídos creyeron que una mayor carga tributaria sobre la intermediación financiera recaería sobre las “grandes corporaciones”. Nada más errado. Perjudica en mayor medida a los pequeños y medianos contribuyentes (algo parecido ocurre con el impuesto a los débitos y créditos bancarios). Esta carga tributaria juega claramente en contra de la bancarización de la economía impulsada por el Banco Central de la República.
La presión tributaria del impuesto a los ingresos brutos y su sistema de alícuotas disperso y distorsivo se ven agravados por el accionar de las agencias recaudatorias, que han abusado de los sistemas de recaudación anticipada del tributo (retenciones bancarias, percepciones y retenciones en las compras y pago de bienes y servicios, entre otras) generando saldos a favor de los contribuyentes (tiene retenidos más fondos que los impuestos que deben pagar).
Una estrategia de reforma debería ser llevada a cabo en acuerdo entre provincias. Las actividades económicas trascienden a una jurisdicción. El entramado de alícuotas del impuesto responde a un equilibrio entre jurisdicciones. Si una de ellas decide realizar una reforma del impuesto, podría verse perjudicada por el comportamiento oportunista de sus vecinas.
En buena hora un debate informado para reformar los impuestos en la Argentina. El alto nivel de gasto público es una limitante. No obstante, hay espacio para diseñar un sistema tributario menos distorsivo (que no desaliente con señales equivocadas la producción y el consumo), que reduzca la evasión y elusión tributaria y que mejore la equidad distributiva. El impuesto a los ingresos brutos es uno de los desafíos pendientes.
