Ajuste gradual y responsabilidad fiscal
Por Guillermo Rozenwurcel (UBA-CONICET y CPA) y Ariel Melamud (ASAP)
Una de las “herencias” más problemáticas que el gobierno anterior dejó al actual es un desequilibrio fiscal muy elevado. En 2015 el déficit alcanzó 5,2% del PBI (incluyendo el pago de intereses). En lo que va de la gestión del nuevo Presidente el desequilibrio alcanzó niveles incluso superiores: 5,9% del PBI en 2016 y 6,4% en 2017 según las propias estimaciones del gobierno.
Prácticamente todos los economistas y analistas especializados coincidimos en que el nivel actual de déficit es insostenible en el mediano plazo, porque genera necesidades de financiamiento que provocarían la aceleración de la inflación o el crecimiento de la deuda pública a niveles incompatibles con el equilibrio macroecónomico.
No obstante, gran parte de la profesión también reconoce que ajustar el déficit mediante políticas de shock no es económica o políticamente factible ni socialmente deseable. Por un lado, según las estimaciones oficiales, este año nada menos que 65% del gasto se destinará a políticas sociales, proyectándose 68% para el año que viene. Del gasto social, 75% corresponde a jubilaciones, pensiones y asignaciones familiares (incluyendo la AUH) y 14% es gasto salarial (que se reduciría a 11,5% en 2018 si se respetan las pautas salariales previstas por el gobierno). Además, la carga de intereses generada por la deuda pública creció de 6% a 9% entre 2016 y 2017 y seguirá elevándose durante los próximos años. Todos estos rubros son inflexibles a la baja e incluso algunos, como la seguridad social y en menor medida los salarios, están indexados a la inflación pasada, de manera explícita la primera e implícitamente los segundos.
En cuanto a los ingresos (incluido el impuesto inflacionario), que representan 36% del PBI si se considera el sector público consolidado, es unánime el consenso de que resulta imposible aumentar la presión tributaria, a niveles superiores a los actuales. A mediano plazo, incluso, la recaudación debería disminuir.
Si se acepta este sintético diagnóstico, parece evidente que el ajuste sólo puede ser gradual y que en buena medida deberá provenir del crecimiento económico. Una regla viable sería fijar como objetivo que el gasto no crezca más que la inflación, es decir que se mantenga constante en términos reales. De este modo, asegurando que los ingresos fiscales crezcan al ritmo del PIB nominal (crecimiento real más inflación), la relación entre el déficit y el producto tendería a reducirse.
Naturalmente esa política exige que, más allá de inevitables fluctuaciones, el crecimiento del producto sea en promedio positivo. Para que además el ajuste sea gradual pero converja a niveles sostenibles mientras haya financiamiento disponible, estimamos que el crecimiento promedio mínimo debe situarse en torno a 3,5% anual.
La credibilidad de esa regla depende de su institucionalización y, además, de asegurar su aplicación efectiva (enforcement). El mecanismo que de acuerdo a la experiencia internacional parece el más adecuado es el de una Ley de Responsabilidad Fiscal.
Una ley de esta índole, la 25.917, ya existe desde 2004, pero desde el mismo comienzo de su vigencia sufrió sucesivos parches que le quitaron credibilidad hasta caer en desuso. Hoy el gobierno pretende aprobar en el Congreso un proyecto de reforma de esa ley que la convierta en una regla creíble y eficaz.
Para lograr ese propósito la ley debe contemplar un período de convergencia gradual a las metas finales de déficit y deuda del gobierno nacional. En segundo lugar, debe prever la negociación de metas fiscales con las diferentes provincias. La renegociación de las deudas provinciales sería un incentivo adecuado para lograr el acuerdo de las provincias, tal como en su momento ocurrió en Brasil.
El proyecto del ejecutivo es un paso en la dirección correcta. No obstante, presenta ambigüedades que pueden frustrar los objetivos previstos. Es posible que esto haya sido lo que le permitió conseguir el apoyo de 18 gobernadores provinciales, sin los cuales la aprobación parlamentaria de la reforma sería imposible.
¿Cuáles son esas ambigüedades? En primer lugar, el artículo 7 del proyecto establece que será el gasto corriente primario “neto” de la Nación y las Provincias el que no podrá crecer más que la inflación. El problema es que al definirse ese gasto “neto” se excluyen diversos conceptos como los “gastos corrientes destinados al cumplimiento de políticas públicas nacionales, que sean definidas como políticas de Estado en futuras leyes nacionales”. Es evidente que esto puede abrir paso a la discrecionalidad y a prácticas contables creativas, dificultando el monitoreo posterior. Lo mismo puede decirse de las excepciones dispuestas para los límites del incremento de la planta y del gasto corriente en los últimos dos trimestres del año de fin de mandato (artículos 10 y 12).
Pero además de la definición ambigua de las metas de gasto y de las excepciones contempladas, el proyecto no contempla incentivos (premios o castigos) que induzcan el cumplimiento de esas metas, ni indicadores simples y sencillos para medir su evolución. A esto se suma que en su artículo 23 el proyecto habilita aumentos del gasto corriente con contrapartida de recortes del gasto de capital, así como la contabilización de gastos no devengados como amortizaciones, siendo que esto resulta contrario a la prudencia presupuestaria.
Sin dudas, la propuesta todavía deberá sortear el desafío planteado por los conflictos en torno al reparto de los ingresos, no sólo entre Nación y provincias, sino entre las diferentes provincias. Es evidente que esto limita la aprobación de un proyecto de ley más integral que el presentado por el ejecutivo.
Una cuestión no menor que deberá resolverse antes de la aplicación de la reforma es el reclamo de la provincia de Buenos Aires por el Fondo del Conurbano. Aunque todas las partes coinciden en que el tope de $650 millones que hoy recibe la provincia debe eliminarse, lo que está en juego son $52.500 millones (0,51% del PBI) que hoy se distribuyen entre las restantes 23 provincias. En el actual contexto fiscal parece improbable que las provincias acepten el recorte, pero también que la Nación pueda afrontar su costo a menos que lo haga en forma gradual. Algo similar ocurre con el reclamo que las provincias vienen haciendo por una mayor coparticipación del impuesto al cheque, que hoy representa apenas 17% del total.
Finalmente, un tema ajeno a la responsabilidad fiscal pero contemplado en el artículo 18 bis del proyecto, es la cuestión del impuesto a los ingresos brutos: la Nación y las provincias deberán acordar cómo reemplazarlo por un tributo menos distorsivo sin dejar de cumplir con las metas previstas.
En síntesis, el proyecto del gobierno es un paso adelante importante, aunque presenta una serie de limitaciones y debe afrontar un serio desafío. Las primeras se deben a las excepciones previstas y a la ausencia de adecuados mecanismos de monitoreo. En este sentido, su formulación posiblemente refleje las concesiones incorporadas para lograr su aprobación y posiblemente requerirá ajustes posteriores. En cuanto a lo segundo, dado que el gradualismo supone seguir aumentando la deuda, su viabilidad dependerá de que la economía alcance y sostenga un crecimiento razonable, un gran desafío considerando nuestro desempeño pasado.
Nota publicada originalmente en El Economista el día 12 de Octubre de 2017.
