Tasas internas de retorno de los regímenes previsionales provinciales y del SIPA
Por Hugo Bertín (Docente de la Maestría en Finanzas Públicas FCE-UNLP)
En esta nota se evalúa el rendimiento del ahorro previsional obligatorio para los afiliados a los regímenes previsionales provinciales y al SIPA. En la primera parte, se analizan las características de estos regímenes. A continuación, se describe la metodología y se calculan las tasas internas de retorno (TIR) para cada uno de ellos. Finalmente, se discute sobre la razonabilidad de mantener parámetros diferenciados entre los sistemas, desde la perspectiva de la naturaleza del trabajo objeto de la cobertura, la equidad y la eficiencia, considerando también la perspectiva institucional.
Descripción de los sistemas previsionales provinciales en Argentina
El SIPA es el régimen previsional nacional para empleados en relación de dependencia y para trabajadores autónomos, la gestión está a cargo de la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES), sigue el modelo “Bismarkiano” (dado que ofrece una tasa de sustitución beneficio/salario importante a sus afiliados), tiene financiamiento mixto: contributivo y tributario [1], las prestaciones previsionales son de tipo definidas (el haber es un porcentaje del salario), y son de tipo mixtas: contributivas (el acceso a la jubilación por vejez depende del cumplimiento de requisitos de edad y años de aporte mínimos) y no contributivas (pensión universal para adultos mayores). El SIPA funciona con el esquema de reparto (la recaudación previsional de los trabajadores en actividad financia el pago de los beneficios previsionales).
Los regímenes previsionales provinciales están dirigidos solo a los empleados del sector público: administración pública central, organismos descentralizados, empresas públicas, bancos oficiales, servicio penitenciario, policía, y administraciones municipales. Son de tipo contributivo, funcionan con el esquema de reparto, están administrados por los respectivos estados, se encuadran también en el modelo denominado “Bismarkiano”, y tiene financiamiento mixto, aunque es predominantemente contributivo, reciben porcentajes de la recaudación del IVA y del impuesto a los bienes personales.
A partir del año 1991 se firmaron sucesivos acuerdos fiscales entre la Nación y las provincias, en la dimensión previsional persiguieron dos objetivos:
- asistir al financiamiento del régimen público, mediante la transferencia de la recaudación de diversos impuestos que integraban la coparticipación federal de impuestos (COPA),
- homogeneizar las obligaciones y los derechos de los afiliados a los sistemas provinciales [2] en relación con al sistema nacional.
Un avance importante en el segundo objetivo se alcanzó con la transferencia de once regímenes provinciales a la Nación: Capital Federal, Catamarca, Santiago del Estero, Salta, Mendoza, San Luis, San Juan, La Rioja, Jujuy, Río Negro y Tucumán, a partir de ese momento los afiliados que residen en estas provincias tiene que cumplir con los requisitos fijados en el SIPA para acceder prestaciones previsionales, o sea se produjo en estas jurisdicciones una reforma paramétrica (cambio en los requisitos de edades mínimas, años de aportes y determinación del haber inicial) automática.
Las trece provincias restantes: Buenos Aires, Córdoba, Corrientes, Chaco, Chubut, Entre Ríos, Formosa, La Pampa, Misiones, Neuquén, Santa Cruz, Santa Fe y Tierra del Fuego mantienen sus sistemas previsionales; en algunos casos con reformas paramétricas realizadas a partir de la década del ’90, y otras mantiene sus regímenes sin cambios.
Parámetros previsionales
Los parámetros que definen los ingresos y egresos de los sistemas previsionales contributivos son: la tasa de contribución (aportes personales más contribuciones patronales), las edades y años de aportes mínimos para acceder a la jubilación, la forma de determinación del haber inicial (en función de un promedio del salario de los años previos al acceso al beneficio de jubilación), y la tasa de sustitución jubilación/salario (definida como el porcentaje establecido sobre el salario de referencia).
En el cuadro siguiente se exponen los parámetros para los sistemas provinciales y para el SIPA. La comparación se realizará entre los subsistemas generales provinciales (cubren a los empleados de la administración central y de los municipios, excluyendo los subsistemas para docentes) con el SIPA:
Figura 1. Parámetros previsionales por jurisdicción.
En general, todos los parámetros, excepto los años mínimos de aportes, tienen una importante dispersión. Las tasas de contribución varían desde 21,47% o 23,53% en el SIPA hasta 38% (+77%) en los regímenes de Córdoba y Corrientes. Las edades de retiro fluctúan desde 50 años para mujeres y 54 años para hombres en Santa Cruz hasta 60 años para mujeres y 65 años para hombre en el SIPA, Córdoba, Corrientes y Misiones. En Santa Cruz las mujeres perciben –en promedio- el beneficio de vejez por 32 años y los hombres por 23 años, mientras que en los otros cuatro regímenes citados las mujeres cobran la jubilación por 23 años y los hombres por 15 años. Las tasas de sustitución varían entre 53% para el SIPA [3] hasta 89% en Formosa (+68%).
En consecuencia, como existen diferentes condiciones para acceder al beneficio de jubilación, resulta conveniente realizar el cómputo de la TIR de cada uno de los sistemas para comparar cuán rentable resulta para cada aportante, y cuán costoso resulta para los estados si deben financiar sus desequilibrios.
Tasa Interna de Retorno de los sistemas previsionales
El ejercicio considera los parámetros definidos en el cuadro precedente, y supone un salario de $50.000 en términos reales, constante, para simplificar la exposición y los resultados. Alternativamente, se podrían contemplar las trayectorias salariales reales de los aportantes a lo largo de sus vidas laborales activas, en función de la edad, sexo, ámbito de trabajo (sector público o privado), y distrito laboral, pero, dado que las mismas son diferentes, los resultados mostrarían la combinación de ambos efectos: parámetros y evolución salarial.
La suma de aportes en la vida activa es el producto de la tasa de contribución por el salario y por la cantidad de años de aportes mínimos para acceder a la jubilación en cada sistema [4]. La suma de los beneficios se calcula como el producto entre la tasa de sustitución por el salario de referencia ($50.000) por la cantidad de años que percibiría el beneficio, que surge de la expectativa de vida al momento de la jubilación. Dado que ésta varía para mujeres y hombres, se calculan TIR por género para cada uno de los sistemas.
En la figura siguiente se la diferencia resultante entre la sumatoria de los flujos de beneficios percibidos (de acuerdo a la esperanza de vida al momento de retiro) menos el flujo de aportes personales y contribuciones patronales realizados en la vida activa (en función de los requisitos de años con contribuciones en cada régimen previsional provincial.
Figura 2. ∑ Beneficios percibidos – ∑ aportes personales y contribuciones patronales.
Cabe destacar que un análisis comparativo completo requeriría el estudio de una mayor cantidad de casos, teniendo en cuenta la edad a la que efectivamente se retira el trabajador y los años de aportes que éste haya realizado en el sistema, surgiendo múltiples combinaciones entre estas variables.
En la figura siguiente se exponen los resultados las tasas internas de retorno para cada régimen previsional, distinguiendo por género:
Figura 3. TIR, mujeres y hombres. [5]
Las TIR son positivas en todas las jurisdicciones: la suma de contribuciones previsionales (personales y patronales) es menor a la suma de beneficios percibidos, quedando a los estados respectivos financiar las diferencias con recursos tributarios.
En todos los casos, las TIR para mujeres son mayores que las calculadas para hombres porque se jubilan a edades iguales o menores (nunca mayores), tienen mayores expectativas de vida, y el esquema de financiamiento es de reparto [6].
Santa Cruz, Chubut, Chaco y Neuquén -aún no realizaron reformas previsionales [7] – tienen las TIR más altas debido a las menores edades mínimas para el acceso a la jubilación, y a las mayores tasas de sustitución.
Las TIR más bajas son las Corrientes, Córdoba y Santa Fe porque tienen las tasas contributivas más altas y realizaron reformas paramétricas tendientes al SIPA (igualaron la edad mínima: 60 años para las mujeres y 65 años para los hombres, y los años de aportes: 30 años, aunque mantuvieron tasas de sustitución mayores).
El SIPA tiene los parámetros para el acceso a la jubilación por vejez más exigentes: edad y años de aportes mínimos, ofrece una tasa de sustitución menor, pero la contribución previsional (personal más patronal) es la más baja respecto al resto de las provincias [8].
Conclusiones
Así como hay provincias que avanzaron en el sendero de armonización de sus regímenes previsionales con el SIPA, otras aún no iniciaron el proceso de reforma previsional. Tal como se evidenció en la sección precedente, se observan diferencias paramétricas, en algunos casos significativas, entre las provincias y con respecto al SIPA, que generan diferentes tasas internas de retorno para los empleados públicos de una provincia y los afiliados al SIPA con residencia en la misma provincia.
Tal como se expuso en la nota precedente en este Blog [9], la pregunta que surge es: ¿los parámetros que definen la cobertura de vejez (también se podría extender a las coberturas de invalidez y muerte) deben ser únicos o diferenciados entre el Estado Nacional y las Provincias? La respuesta se puede ensayar desde, al menos, tres perspectivas: la equidad, la eficiencia y la institucionalidad.
Desde la perspectiva de la equidad en los sistemas previsionales (y para sus beneficiarios) no deberían diferenciarse sus parámetros porque el empleo público en las jurisdicciones provinciales no presenta riesgos diferenciados por la naturaleza de la actividad (insalubridad, agotamiento prematuro) respecto al empleo en el sector privado dentro de las mismas provincias; en realidad, gozan, en casi todos los distritos, de condiciones de estabilidad laboral que no existen para los trabajadores en relación de dependencia, ni para los trabajadores independientes.
Desde el ángulo de la eficiencia, dado que las diferencias de TIR evidenciadas están asociadas con desequilibrios financieros de las respectivas cajas previsionales: en el año 2016 solo en Neuquén y Misiones los ingresos contributivos eran mayores que los egresos por el pago de las prestaciones previsionales [10]. La convergencia paramétrica con el SIPA permitiría a las provincias mejorar la relación entre sus gastos corrientes y de capital, entre sus ingresos y gastos (déficit), disminuir la carga tributaria (una parte de la cual se apoya sobre tributos distorsivos, v.gr. ingresos brutos) y, en consecuencia, fortalecer la productividad de sus economías.
En el lado institucional, si bien las provincias mantienen la potestad para diseñar sus regímenes previsionales: la Constitución Nacional, artículo 125, establece que: “Las provincias y la ciudad de Buenos Aires pueden conservar organismos de seguridad social para los empleados públicos y los profesionales…”; sin embargo, en el año 1991, con la sanción de la Ley 25.235, y los sucesivos pactos fiscales firmados por la Nación y las provincias [11], se estableció la armonización de los sistemas previsionales provinciales no transferidos con el sistema nacional, “… en función de las pautas nacionales en cuanto al régimen de aportes y contribuciones, así como de los requisitos para acceder a beneficios en el futuro”. En el mismo punto décimo segundo del Compromiso Federal se afirmaba que: “Sin perjuicio de ello las provincias podrán constituir fondos compensadores para determinadas situaciones especiales asignándoles recursos específicos, por vía legal y con administración a cargo de la respectiva caja. El Estado Nacional financiará los déficits en forma escalonada y acumulativa… del déficit anual del sistema previsional de cada provincia”.
En conclusión, no se advierten argumentos que justifiquen el mantenimiento de la cobertura más benevolente para los empleados públicos provinciales respecto a la que reciben el resto de los trabajadores que están afiliados al SIPA que, como se señaló, también residen en las mismas provincias. La convergencia paramétrica de los regímenes previsionales provinciales con el SIPA debería estar incluida en la agenda del diseño de la próxima política previsional, y federal.
Notas
[1] En el año 2017, los aportes personales y las contribuciones patronales representaron 44% de los ingresos totales de ANSES, los impuestos de asignación específica 20%, los recurso de la denominada “pre-COPA” 28%, y las rentas de la propiedad del Fondo de Garantía de Sustentabilidad 8%). ANSES: Informe de la seguridad Social, primer semestre de 2017.
[2] Los regímenes provinciales alcanzan a los empleados de la administración pública central, los organismos descentralizados, los docentes, las empresas públicas, los bancos oficiales, el Poder Judicial, en algunos casos al Poder Legislativo y al Poder Judicial, y a las administraciones municipales, excluidas las que tienen, a su vez, regímenes propios.
[3] La prestación por vejez combina la PBU de suma fija ($4.080) y la Prestación Compensatoria, que reconoce 1,5% con 30 años cotizados por el haber de referencia, que en el ejemplo fue $50.000.
[4] En la mayoría de los sistemas las tasas de sustitución pueden ser mayores si los afiliados se jubilan a edades mayores a la mínima o suman más años de aportes que el mínimo establecido por ley.
[5] SIPA I: con contribución patronal de 10,47%, SIPA II: con contribución patronal de 12,53%.
[6] Si el régimen fuese de capitalización individual y se utilizasen tablas actuariales por género, a igualdad de saldo acumulado en la cuenta de ahorro personal, la jubilación de la mujer debería ser inferior a la del hombre en el caso de percibirla bajo la modalidad de una renta vitalicia previsional, o podría agotar el saldo acumulado antes, si percibiese la prestación con el esquema de un retiro programado.
[7] Santa Cruz aumentó la tasa contributiva total (personal + patronal) de 24% (12% + 12%) a 30% (14% + 16%).
[8] La reforma tributaria –Ley 27.430- estableció un cronograma de convergencia de las contribuciones destinadas a la seguridad social (PAMI, SIPA, AAFF, fondo de empleo) del 20,4% y 18% según actividad al 19,5% a partir del año 2022, con un mínimo no imponible, ajustado por inflación, que será aproximadamente el 50% del RIPTE en el año 2022. El PEN establecerá la distribución de los recursos entre los cuatro subsistemas.
[9] Bertín (2017): “Tasas internas de retorno de los regímenes previsionales nacionales especiales y del SIPA”. Blog Economía del Sector Público, 8 de junio.
[10] Rosales, W. (2019): “Un problema desatendido: las cajas previsionales provinciales”. Blog Economía del Sector Público, 11 de febrero.
[11] Ratificado el 26 de mayo de 2016, a través de la sanción de Ley 27.260, art. 14°.
