Progresos en “Public Economics”
Por Marcelo Garriga (FCE-UNLP) y Darío Tortarolo (UC Berkeley)
El objeto de esta nota es indagar sobre los avances del estudio de la Economía del Sector Público. El análisis de los impuestos, su impacto sobre la eficiencia, la equidad, los costos para el contribuyente y la administración tributaria; el gasto público, su composición, eficiencia, alcance; el déficit fiscal, son todos temas que han estado en el centro del debate académico y político.
En una reciente reedición del libro “Lectures on Public Economics” (2015), un clásico en la literatura sobre la materia, A. Atkinson y J. Stiglitz (A y S), destacan 6 temas que han tenido un progreso significativo en las últimas tres décadas. Por su parte, H. Kleven en su trabajo “Language Trends in Public Economics”, de julio de 2018, analiza hacia dónde va dirigida la investigación en base a las palabras más utilizadas en más de 4500 documentos de trabajo de la NBER. En las siguientes secciones se tratan brevemente estas tendencias.
La Globalización de las Finanzas Públicas
La política fiscal no puede ser analizada en el contexto de una nación en economía cerrada. Es evidente que hay problemas globales que requieren soluciones globales. Por ejemplo, el medio ambiente, el conocimiento, los desequilibrios comerciales, la estabilidad macroeconómica, la seguridad internacional, entre otras. El diseño de la política fiscal no puede pensarse aislada de la competencia y cooperación internacional.
Los bienes públicos nacionales a la Samuelson, el caso típico de la Defensa, derivaron rápidamente en el análisis de los bienes públicos locales (gobiernos subnacionales y federalismo fiscal). Pero luego apareció el gran desafío de los bienes públicos globales como es el caso del calentamiento global que afecta el bienestar de toda la población mundial. ¿Quién es la autoridad de aplicación de estas políticas? ¿Hay que crear nuevas instituciones? ¿Los intentos de cooperación para reducir los gases contaminantes que afectan el calentamiento global han fracasado? El desafío está pendiente [1].
Algo similar ocurre con el debate acerca del federalismo fiscal y la descentralización, que son aspectos clave en el debate político actual. ¿Son los niveles inferiores de gobierno quienes mejor responden a las preferencias de los ciudadanos? ¿Cuánto afectan las decisiones de un nivel de gobierno sobre los otros? ¿Cuánto impacta el grado de apertura de la economía sobre las finanzas locales? [2]
La Economía del Comportamiento y las Políticas Públicas
Otras ciencias como la psicología, sociología, neurociencia y los modelos de economía del comportamiento pueden ayudar a entender las respuestas de las familias y las empresas ante determinadas políticas. Esto se vuelve más relevante en modelos con incertidumbre.
Aún en los casos en que la conducta individual parezca irracional (desde la perspectiva estándar del modelo de maximización de la utilidad), está irracionalidad podría predecirse o modelarse. Debido a que hay respuestas o comportamiento sistemáticos, los gobiernos deberían considerarlos en el diseño de sus políticas. Así por ejemplo, la teoría clásica supone que no hay efectos sobre el consumo de los individuos si el gobierno baja los impuestos y al mismo tiempo reduce los gastos en la misma magnitud. Pero la economía del comportamiento sugiere que si los individuos ven más dinero en su banco producto de la rebaja de impuestos, gastarán más.
Como señala el premio Nobel de Economía, Richard Thaler, “no es que la gente sea idiota sino que el mundo es complicado” y predecir el comportamiento de los individuos no es fácil.
En la Figura 1 puede observarse el incremento de los estudios en los cuales la economía del comportamiento constituye un aspecto central.
Evidencia Empírica
Las investigaciones sustentadas en la evidencia empírica han aumentado significativamente. Tres cuestiones pueden explicar este comportamiento: i) la disponibilidad de información proveniente de las encuestas de hogares y datos administrativos; ii) el desarrollo de técnicas econométricas más sofisticadas para el manejo de los datos; iii) el renovado interés de los economistas por estudiar la evidencia empírica, ya sea en experimentos de laboratorio como en trabajos de campo. En la Figura 2, por ejemplo, se puede apreciar la explosión de trabajos empíricos que utilizan registros administrativos para responder a la pregunta de interés.
No solo las investigaciones empíricas han puesto énfasis en el comportamiento de las familias sino también en las decisiones de las firmas, que pueden verse afectadas por las políticas públicas.
Con los cruces de información y el acceso a “big data” se están realizando avances importantes en temas de administración tributaria, evasión y elusión fiscal en un esfuerzo conjunto entre académicos y agencias tributarias (ej. Pomeranz, 2015; Alstadsæter, Johannesen, Zucman, 2018). Se han llevado a cabo intervenciones que aprovechan la disponibilidad de información de fuentes de terceros para mejorar el cumplimiento de tributos como el IVA y el Impuesto a la Renta (Naritomi, 2018; Brockmeyer et al, 2019). Relacionado a esta temática, y con la filtración informativa de los Panama Papers, ha cobrado especial atención una rama de las finanzas públicas que analiza la relocalización de beneficios hacia paraísos fiscales como estrategia para eludir impuestos (Zucman, 2014).
¿Cómo ha evolucionado la investigación en los distintos temas de las finanzas públicas? En la Figura 3 vemos que los impuestos han ido perdiendo importancia relativa y aparecen otros temas que adquieren relevancia como la educación, las transferencias, la economía política, entre otros.
Dentro de los impuestos, los que gravan al capital han relativizado su importancia en las investigaciones en favor de otras formas de imposición como los tributos al trabajo, al ingreso y otras fuentes de imposición.
Sin embargo, se observa recientemente un renovado interés por el rol de los impuestos corporativos sobre el comportamiento de las empresas. Por ejemplo, cómo afectan las decisiones de inversión (Yagan, 2015; Ohrn, 2018), la relocalización de las empresas (Giroud y Rauh, 2019) y quién soporta la incidencia final del impuesto, es decir, en qué medida la carga fiscal termina recayendo sobre los empresarios, los trabajadores, o los consumidores (Suarez Serrato y Zidar, 2016; Fuest, Peichl y Siegloch, 2018).
También la evidencia empírica ha permitido comprender mejor el efecto que generan ciertos impuestos específicos que buscan desalentar actividades con externalidades negativas. El caso más reconocido en la literatura es el del impuesto a la emisión de CO2 para combatir el cambio climático (ej. Marron y Todder, 2014). Otro caso menos tradicional es el del impuesto a las bebidas azucaradas como medida para combatir la obesidad (Cawley, Frisvold, Hill, Jones, 2018).
Por otra parte, el acceso a registros administrativos de larga data y el cruce con otras fuentes de información han permitido avanzar en temas de interés mundial como, por ejemplo, el análisis de los factores que explican la movilidad intergeneracional en la distribución del ingreso (Chetty, Hendren, Kline, Saez, 2014).
Política Económica
El abandono del estado benevolente y las diferencias entre la percepción de los votantes y la realidad han puesto en el centro del debate el diseño de la política económica. Información asimétrica, comportamientos estratégicos, grupos de interés, políticos y burócratas con objetivos distintos que los del conjunto de la sociedad son elementos clave al momento de implementar y evaluar una política pública.
En los años recientes un tópico que juega un rol central en la política económica es la corrupción. Los problemas de información en los mercados son centrales para entender la corrupción: si ésta pudiera observarse sin costo probablemente no ocurriría.
Las teorías de la segunda generación de federalismo fiscal (Oates, 2005 y Weingast, 2009) dejan atrás la idea del estado benevolente, haciendo hincapié en las posibles conductas oportunistas de los gobiernos locales financiados con transferencias del nivel central de gobierno.
Por otra parte, en el debate político se observan diferentes visiones sobre los efectos de las políticas públicas. A pesar del instrumental económico y empírico disponible, muchos resultados esperados son inciertos.
Atkinson y Stiglitz, destacan que la historia y la cultura jugarían un rol importante en el diseño de las políticas públicas comprometiendo seriamente la factibilidad de las mismas.
Abandonando el Equilibrio General Competitivo
Información asimétrica, imperfección en los mercados, competencia monopolística, desempleo, racionamiento del crédito, externalidades, evasión, imposición distorsiva, entre otros problemas en los mercados, obligan a pensar en modelos que se alejan del equilibrio general competitivo. Las políticas públicas deben diseñarse en un entorno de segundo mejor y, en este contexto, las recomendaciones de política cambian sustancialmente.
Por ejemplo, el efecto total de un impuesto ambiental sobre el bienestar dependerá del impacto neto de: i) la corrección de la externalidad negativa en el mercado que se introduce el impuesto, ii) del doble dividendo (efecto reciclaje de la recaudación que permite reducir impuestos en otros mercados) y iii) el efecto sobre el mercado de trabajo que genere la variación de precios producto del incremento en el precio del bien o del insumo en el que se corrige la externalidad (“interacción impositiva”) [3]. Los modelos teóricos (así como también varias simulaciones numéricas) indican que en general el “efecto de la interacción impositiva” (negativo) es superior al “efecto reciclaje de la recaudación” (positivo), de modo que el resultado agregado es algo menor que las ganancias asociadas al análisis de primer mejor (donde sólo se contempla la “ganancia primaria de bienestar”). Es necesario destacar que esta conclusión no niega los beneficios de los impuestos ambientales, sino que relativiza su potencial como herramienta para aumentar el bienestar social.
Sea cual sea el caso, no quedan dudas de que el análisis bajo un esquema de segundo mejor de las políticas públicas, sugiere que éstas son necesariamente más costosas que lo que se las podría presumir a partir de un simple análisis de equilibrio parcial (el cual sólo contempla el mercado particular donde se actúa y no los efectos sobre otros).
Desigualdad y Redistribución
Otro aspecto central a las políticas públicas, y en particular las fiscales, es el impacto distributivo de las mismas. Los modelos basados en el “agente representativo con iguales gustos y dotación de factores” dominó el mainstream de la academia. Sin embargo, la economía del sector público restringida al análisis de cuestiones de eficiencia, en un mundo de agentes idénticos, ha fallado al momento de analizar aspectos clave de las políticas públicas. Los problemas distributivos son centrales para el diseño de las mismas. En muchos casos la justicia distributiva hace a la sostenibilidad de las políticas.
Cuando se evalúa el impacto de una política pública es necesario mirar tanto el lado del gasto como de los impuestos, es decir evaluar el impacto distributivo neto. Por ejemplo no se concibe evaluar un programa de beneficios sociales, analizando los quintiles de la distribución del ingreso que se benefician del programa, si al mismo tiempo no se contesta la pregunta de quienes financian dicha política. Como señala Musgrave “… cualquier teoría y política de finanzas públicas significativa debe considerar las cuestiones que surgen de los dos lados del presupuesto” [4].
También en materia impositiva y desigualdad, el acceso a registros administrativos, permite una mejor comprensión del rol que tiene el 1% más rico de un país en la evolución de la desigualdad (ver por ej. Smith, Yagan, Zidar, Zwick, 2018; Zucman, 2019). Asimismo, con el aumento de la desigualdad en Estados Unidos, han cobrado importancia en el debate político y académico la implementación de gravámenes menos tradicionales como el impuesto a la herencia y a la riqueza. Una serie de trabajos recientes analizan algunos de los efectos que tienen estos impuestos sobre la base imponible (Londono-Velez y Avila, 2019; Saez y Zucman, 2019).
Consideración Final
La enseñanza y la investigación en temas de economía del sector público no pueden obviar esta agenda y estos tópicos tan desafiantes, además de los temas de género que han adquirido una enorme relevancia en la actualidad. Los avances producidos en los últimos 30 años constituyen una referencia obligada para Universidades y Centros de Investigación en la materia.
Notas
[1] En una reciente petición, firmada por más de 3000 economistas incluyendo 27 premios Nobel, se logró un consenso que incluye 5 recomendaciones de política para combatir el cambio climático, todas basadas en la instauración de un impuesto a las emisiones de CO2: https://www.clcouncil.org/economists-statement/
[2] Ver Courchene (1993) y Porto et al (2014).
[3] Ver Parry y Oates (2000).
[4] Ver Porto (2018).
Bibliografía
Alstadsæter A, N Johannesen, y G Zucman (2018). Tax Evasion and Tax Avoidance, UC Berkeley working paper.
Atkinson A y J Stiglitz (2015). Lectures on Public Economics. Princeton University Press.
Brockmeyer A, M Hernandez, S Kettle, S Smith (2019). Casting a Wider Tax Net: Experimental Evidence from Costa Rica. American Economic Journal: Economic Policy.
Cawley J, D Frisvold, A Hill, y D Jones (2018). The Impact of the Philadelphia Beverage Tax on Prices and Product Availability. NBER Working Paper No. 24990.
Chetty R, N Hendren, P Kline, y E Saez. (2014). Where is the Land of Opportunity: The Geography of Intergenerational Mobility in the United States. Quarterly Journal of Economics 129 (4).
Courchene, T. J. (1993). “Glocalization, Institutional evolution, and the Australian Federation”.
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Giroud X y J Rauh (2019). State Taxation and the Reallocation of Business Activity: Evidence from Establishment-Level Data. Journal of Political Economy
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