Gasto, impuestos y federalismo: algunos comentarios
Por Jorge Remes Lenicov
Ex Ministro de Economía de la Provincia de Buenos Aires y de la Nación
En la siguiente nota se tratan una serie de temas desarrollados en el 33º Seminario Nacional de Presupuesto Público en pos de realizar aportes para cambiar la tendencia al bajo crecimiento y al aumento de la pobreza de las últimas décadas. Por ende, se plantean cambios en relación al gasto público, impuestos y régimen de coparticipación que no son sencillos, demandan tiempo y sobre todo mucha toma de conciencia y acuerdo entre los principales partidos políticos.
Nivel y calidad del gasto público
Desde 2003 el gasto público consolidado se expandió aceleradamente y su nivel actual es el más alto de la historia: alrededor del 44 % el PIB. En relación al promedio de la década precedente el aumento fue del orden de los 18 puntos.
Sin embargo, a pesar del mayor presupuesto, los servicios prestados (educación, salud, justicia, seguridad) no mejoraron, al contrario, han empeorado. Además, no hubo una significativa expansión y modernización de la infraestructura y la pobreza no se redujo. Según un estudio del BID, el Estado argentino es el más ineficiente de América Latina y ello cuesta el 7,2 % PIB. Por eso muchas familias recurren a la contratación de servicios privados (educación, salud, seguridad), los cuales tuvieron una gran expansión pero que es una pérdida de ingreso disponible para aquellos que los reciben.
El fuerte aumento se debió al empleo, las jubilaciones y los subsidios a la energía y al transporte. En 2003 había 2.200.000 de empleados y en 2015 unos 3.700.000. El empleo público creció 70 %, el privado 24 % y la población 15 %. En Anses se incorporaron unas 3.000.000 de personas sin aportes y/o sin cumplir con los requisitos para recibir una pensión; el gasto de los casi 7 millones de beneficiarios representa 11 % del PIB y su déficit la mitad. Los subsidios, originados para no aumentar las tarifas a pesar de la inflación, llegaron a representar 5 % del PIB. En los últimos años bajaron pero crecieron los intereses de la deuda pública.
La situación del Estado, que equivale a una cuasi destrucción, determina la pérdida de instrumentos de política por la dificultad de utilizar la asignación del gasto y la definición de los impuestos para ayudar al crecimiento y mejorar la calidad de vida de la población. Además, su estructura es pro cíclica y no cuenta con estabilizadores automáticos potentes.
Por eso que el gran desafío es su transformación. Como es una tarea micro se requiere mucho tiempo (varios mandatos presidenciales), tanto para avanzar en la reforma como para observar sus resultados. Por ello, para que sea exitosa, se requiere un acuerdo entre los partidos políticos para darle continuidad.
Fuerte aumento de la presión tributaria
La presión tributaria también creció aceleradamente a partir de 2003 alcanzando su máximo nivel histórico. Computando los tres niveles de gobierno pasó de 22 % del PIB en la década anterior a 35 % en 2018, lo cual significa un aumento del orden del 60 % y en muy poco tiempo. A ello hay que sumarle el impuesto inflacionario (4 % del PIB). Para nuestro nivel de desarrollo esa presión es altísima (semejante a los países de la OCDE). Pero lo es aún más cuando se considera su impacto sobre quienes están en “blanco”: en muchos sectores la presión es del 50 % del PIB.
Entre 2004 y 2015 se pagaron unos u$s 700.000 millones más de impuestos que en la década del 90. Es un monto equivalente al Plan Marshall que los EE.UU. lanzaron para la reconstrucción de Europa después de la II Guerra Mundial.
El crecimiento de la presión también generó el aumento de la evasión, que es muy elevada. Por la combinación de ambos, el régimen deja de cumplir sus objetivos, que son alentar el ahorro y la inversión, promover la producción y mejorar la equidad. Además, se ponen impuestos en sectores que se dice querer promover como el impuesto al ahorro (renta financiera), los impuestos vinculados al trabajo formal, el impuesto a todas las exportaciones y el impuesto a las transacciones financieras (cheque).
Actualmente hay una madeja de alrededor de 100 tributos y tasas que dificultan, no solo el análisis, sino que acarrean problemas a los contribuyentes y también al fisco que los debe administrar y controlar.
Déficit fiscal y deuda pública
Desde la recuperación de la democracia, solo entre 2003 y 2008 hubo un leve superávit fiscal. En los restantes 30 años, el déficit fue, en promedio, del 3,5 % del PIB, con picos superiores al 7 % en algunos años.
Significa que a pesar del muy fuerte aumento de la presión, los impuestos no alcanzaron para financiar la expansión del gasto público. Entonces, el Estado emite moneda y/o se endeuda. Es por eso que la deuda siempre crece, y cuando no se puede pagar, se renegocia o se declara directamente el default. Hubo dos renegociaciones (1984 y 1993) y un default (2001) que se resolvió recién en 2014. Todo un récord.
Política y administración tributaria
Objetivos de la política tributaria
- Promover los factores de la producción (inversión y empleo) y ganar competitividad
- Contribuir a lograr una distribución más equitativa de los ingresos (equidad)
- Solventar las erogaciones del Estado para que cumpla con su rol para promover el desarrollo: inversión e igualación de oportunidades
- Facilitar su administración para aumentar la cobrabilidad y minimizar los costos, tanto para el fisco como para los contribuyentes
Necesidad de una reforma tributaria
Por lo señalado, es necesaria una reforma, pero también exige el acuerdo entre los partidos políticos porque tiene que durar mucho tiempo y así ganar en previsibilidad. Pero, previa o conjuntamente, se debe mejorar el gasto porque no se puede exigir dinero a los contribuyentes para después malgastarlos. Además, ante una crisis macrofiscal hay que evitar crear impuestos con fines solo recaudatorios y que luego se eternizan, porque pueden atentar contra el empleo, el ahorro, la inversión o la formalización de la economía. Las decisiones estratégicas no deben ser olvidadas cuando hay un problema de corto plazo.
Algunos impuestos a reformar
Impuesto a las Ganancias: se debería cobrar más a las personas físicas y menos a las empresas. En personas físicas habría que aumentar el mínimo y la progresividad a partir de un porcentaje menor al actual. El impuesto sobre las empresas debería reducirse como hacen otros países; podría haber dos o tres escalas según el tamaño, incorporar el ajuste por inflación y la exención por reinversión de utilidades.
- Patrimoniales: podría pensarse en un impuesto a la Herencia, que es provincial, pero de aceptarse deberá regir en todo el país para que no haya elusiones.
- Impuesto al Valor Agregado: pagar sobre lo percibido y revisar las exenciones. En IIBB se puede pensar en convertirlo en IVA provincial o bien continuar con la tendencia actual de eliminarlo en las etapa intermedias y concentrarlo en Mayorista y Minorista.
- Eliminar o redefinir impuestos como el de las transacciones financieras, el Monotributo, las retenciones, sellos, y todos aquellos que van sobre la nómina salarial.
- Regímenes de promoción: debe rediscutirse en función del costo-beneficio económico y social. Todos los países, PD y PED, buscan promover la inversión y el empleo, utilizando un sinnúmero de instrumentos como exenciones y/o reducciones de impuestos, préstamos subsidiados, transferencia de tecnología, incentivos a las importaciones de bienes de capital, etc.
- Hay que prepararse para la 4º revolución industrial y la aceleración tecnológica que conforman un nuevo paradigma, dado por la tecnología de la información y comunicaciones, la robotización, la inteligencia artificial y la biotecnología, todo en un contexto de globalización financiera muy amplia. En el mundo se discute como evitar la elusión (sobre y subfacturación según convenga vía precios de transferencia) y la fuga de capitales, como así también impuestos a los robots, a los intangibles, a las multinacionales digitales por lo que ganan y por el uso de los datos personales que disponen, el comercio electrónico, etc. Claro que muchas de estas acciones necesitan de un acuerdo global para evitar filtraciones como sucede con los paraísos fiscales.
La administración tributaria
No hay buena política tributaria sin administración eficaz. La elevada evasión es un serio problema porque perjudica el financiamiento del Estado, provoca deslealtad comercial, los cumplidores pagan una mayor tasa y pierden competitividad y los trabajadores informales pierden su jubilación y la obra social.
El sistema adolece de serios problemas: desde la frondosa y cambiante legislación, hasta el lentísimo accionar de la Justicia. Está habiendo avances en materia de intercambio de información con otros fiscos y entrecruzamiento de datos. Pero quedan temas complejos como una mayor coordinación entre las tres jurisdicciones, la elusión de las grandes empresas, la fuga de capitales, la simplificación del sistema, y la seguridad informática.
Federalismo: el corto plazo y las cuestiones estructurales
Su buen funcionamiento permitiría alcanzar varios objetivos:
- Igualar las prestaciones básicas estatales (salud, educación, seguridad, justicia) en todo el territorio para ayudar a que todos los habitantes tengas las mismas oportunidades. Ayudar a promover el desarrollo y reducir las asimetrías regionales
- Aumentar la responsabilidad en el gasto y en los tributos provinciales y tasas municipales
Pero para ello hay que redefinir los instrumentos, porque hasta ahora con la coparticipación, las obras públicas y los regímenes de promoción, no se ha logrado. Por el contrario, continúan los mismos problemas que hace 50 años.
El corto plazo: algunas consideraciones
a) El Pacto firmado en diciembre de 2017 entre la Nación y las provincias para ser cumplido en 5 años tiene por objetivo bajar la presión tributaria, básicamente IIBB en las etapas intermedias para concentrarse en Minorista y Mayorista. Es un proyecto que va en una buena dirección, pero, son suficientes los incentivos para su cumplimiento? Qué pasa con los municipios? Como algunos impuestos se podían subir, las provincias los aumentaron y varias pospusieron las bajas. Por eso es que la presión tributaria en 2018 se mantuvo como en 2017, pero con muchas diferencias internas.
b) También por la Ley de Responsabilidad fiscal (27.428/18) se debe mantener el gasto primario constante al igual que los cargos ocupados al 31-12-17. Es suficiente después de haber aumentado el personal en más del 60 % en lo que va del siglo?
c) En 2018 las provincias cerraron con superávit primario debido al aumento de las transferencias nacionales, la reducción de salarios, la caída de la inversión y el aumento de impuestos en varios casos. El equilibrio es fundamental, pero los ajustes de caja no son sustentables si no hay un cambio en la organización administrativa. Porque en algún momento habrá que aumentar salarios y obra pública. Si bien hay provincias que mejoraron estructuralmente, muchas siguen con la misma inercia anterior.
Las cuestiones estructurales: la Ley de Coparticipación Federal
La actual ley (23.548/88), que define la mayor parte de los fondos transferidos por Nación a las Provincias, no ha tenido los resultados deseados: no se igualaron las oportunidades y tampoco ayudó al desarrollo de las regiones más atrasadas.
Por eso es fundamental su modificación, tal como lo exige la reforma constitucional de 1994 que estableció que en 1996 debía aprobarse una nueva ley, algo que nunca siquiera se intentó con la intensidad necesaria.
El actual régimen tiene muchos defectos
a) Ausencia de correspondencia entre lo que se gasta y se recauda. Argentina es un ejemplo extremo: las provincias apenas cubren con los tributos que recaudan el 40% de sus gastos (algunas con menos del 20 %), mientras que en los países de la OECD superan el 70%. Ello afecta el grado de responsabilidad fiscal y el control por parte de los contribuyentes del uso de sus impuestos; es muy negativo porque genera incentivos adversos (como el dinero viene de “afuera”, se pone menos esmero en gastarlo prudentemente).
b) Históricamente las provincias han recibido algo menos de Nación que lo establecido en la ley de coparticipación, pero se aumentaron los fondos discrecionales. Quizás ello sea la explicación del por qué ningún gobierno nacional ha impulsado la reforma de la ley.
c) Desde el reinicio de la democracia, entre pactos y leyes, hubo más de 30 modificaciones al régimen. La falta de una ley acorde con las exigencias de la Constitución determinó que el sistema esté sujeto a permanentes negociaciones y cambien periódicamente las reglas de juego.
d) La distribución entre las provincias no puede explicarse por ningún indicador objetivo ni tampoco asegura bienes y servicios públicos para todos los ciudadanos, incluso en las jurisdicciones más beneficiadas. La distribución por población es un indicador aproximado que asegura que todos los habitantes del país reciban la misma cantidad de fondos, independientemente de sus aportes al PIB. Se podrían considerar otros indicadores como la cantidad de pobres, la densidad poblacional y la recaudación propia potencial. Pero actualmente la provincia de Buenos Aires es la única que aporta al fondo redistribuidor: genera el 38 % del PIB y tiene igual porcentaje de pobres, pero recibe apenas entre 18/20 % del total. Es insostenible y dañino para el conjunto. Mendoza, Santa Fe y Córdoba reciben un valor aproximado a la cantidad de habitantes. El resto, en diferentes grados, recibe mucho más por habitante. La Provincia de Buenos Aires, siguiendo los criterios utilizados en Brasil recibiría el 31 %, el 37 % en Italia y 43 % en EE.UU. Si se utilizaran los coeficientes que las provincias aplican para distribuir fondos entre sus municipios le correspondería el 35 %.
e) La coparticipación, una vez reformado el régimen bajo los principios constitucionales, debe ser complementada con políticas nacionales de desarrollo regional y un mecanismo para la creación de empleo productivo en el sector privado. Los regímenes de promoción y los subsidios agregan otro problema, que se deberían discutir en el marco de la nueva ley de coparticipación.
f) El sistema es poco transparente e inequitativo (en términos horizontales y verticales), lo cual genera incentivos perversos: facilita ineficiencias en los gastos y distorsiones en la asignación de recursos y en la recaudación. Ello puede explicar por qué, a pesar de ser su objetivo principal y del sacrificio de la población que realiza un gran aporte al fondo común, no se logró igualar las oportunidades de todos los argentinos independientemente del lugar donde vivan.
Consideraciones finales
Todo lo planteado en relación a los cambios necesarios en el gasto público, los impuestos y la coparticipación no son sencillos, lleva tiempo y sobre todo mucha toma de conciencia y acuerdo entre los principales partidos políticos. Pero si nada se hace, si no se avanza, no se podrá esperar que la Argentina crezca y se reduzca la pobreza. No se puede hacer siempre lo mismo y esperar resultados diferentes.
Estos temas que ha elegido ASAP son centrales como aportes para cambiar la tendencia al bajo crecimiento y al aumento de la pobreza de las últimas décadas. Cambios en estas tres áreas son fundamentales para aumentar la competitividad y la productividad y así poder crecer, mejorar la distribución del ingreso y reducir la pobreza. Si no se crea riqueza no se podrá bajar la pobreza y nunca alcanzarán los fondos públicos para atender la problemática social. Muchos otros países, también complejos, medianos/grandes, en vías de desarrollo y con enormes diferencias regionales y sociales han logrado avanzar y crecer.
