Los tributos y el cambio climático
Por Alieto Guadagni (Academia Argentina de Ciencias del Ambiente)
Ya pasaron más de dos siglos desde la Revolución Industrial, cuyo avance impulsó fuertemente el aumento en el consumo de carbón, petróleo y gas. Son varios los factores que impulsaron este considerable crecimiento del consumo de combustibles fósiles y de la contaminación por emisiones. Se destaca el acelerado incremento de la producción mundial de bienes y servicios, que en el siglo XX se multiplicó nada menos que 19 veces. El aumento en la población mundial también es considerable, ya en la actualidad habitan nuestra Tierra casi 7000 millones más de seres humanos que a inicios de la Revolución Industrial, a su vez asociada con una rápida urbanización en todos los países.
Por estas razones, es no solo previsible, sino también preocupante la permanente aceleración en las emisiones contaminantes. Entre los años 1751 y 1967, es decir en nada menos que 217 años se emitió la misma cantidad de gases contaminantes que en los últimos 11 años (2007-2018). En la actualidad apenas seis países (China, USA, India, Rusia, Japón y Alemania) representan nada menos que casi el 60 por ciento de las actuales emisiones anuales de gases contaminantes. Son notables las diferencias en la cantidad de emisiones por habitante entre las naciones por el diverso grado de desarrollo económico. Todos los estudios científicos alertan expresando que es necesario comenzar sin demoras la reducción global de estas emisiones, pero el sendero a recorrer no será fácil si tenemos en cuenta las grandes disparidades en lo que hace a las emisiones por habitantes de cada país, por ejemplo, un norteamericano contamina 150 veces más que un etíope, un canadiense 16 veces más que un guatemalteco y un australiano 32 veces más que un congolés.
La más importante externalidad negativa que enfrenta toda la humanidad
El cambio climático impulsado por el consumo de combustibles fósiles es la principal externalidad económica de alcance global que enfrentamos en este siglo XXI, la magnitud de esta externalidad económica no reflejada en el sistema de precios, es tan considerable que está poniendo en evidencia las serias limitaciones asociadas con mercados nacionales incapaces de lograr una eficiente asignación de los recursos. Por esta razón no se registran importantes avances a escala planetaria para reducir las emisiones de CO2 y otros gases contaminantes.
La Agencia Internacional de Energía alerta informando que la actual transición hacia una nueva realidad energética no tiene el ritmo requerido para abatir las emisiones globales. Las emisiones globales aumentaron 1,7 por ciento durante el año 2018. Es cierto que comenzaron a implementarse muchas iniciativas de carácter tecnológico, pero aún no tienen el ritmo requerido para reducir las emisiones.
El cambio climático es una externalidad negativa con la característica de ser de carácter global, es decir su impacto negativo cruza las fronteras políticas entre todas las naciones, por esta razón la solución global podrá ser únicamente alcanzada con un acuerdo global entre las naciones. Según el actual ordenamiento jurídico internacional no existe ninguna posibilidad legal de exigir a ningún país que implemente políticas efectivas para reducir las emisiones. Estamos en presencia de una gran limitación a cualquier política mundial para preservar el planeta, ya que los beneficios propios de un país que reduce las emisiones son menores a los costos que debería afrontar para reducir sus propias emisiones. La mayor parte de los beneficios son de alcance global impactando favorablemente sobre las condiciones de vida de todos los países. Sin la posibilidad de hacer efectivo los acuerdos internacionales para reducir las emisiones será prácticamente imposible evitar que las emisiones sigan creciendo como hasta ahora, impulsando aún más el aumento de la temperatura que se registra desde hace varias décadas.
El creciente papel de la política tributaria
El clima actual es ya muy dependiente de las actividades humanas que estimulan el consumo de combustibles fósiles. En los años de la Revolución Industrial la concentración de gases contaminantes era de 280 partes por millón (ppm), mientras que en la actualidad ha llegado a 415 ppm. Según sostiene el Premio Nobel William Nordhaus si no se adoptan políticas tributarias globalmente implementadas la acumulación de gases superaría los 700 ppm a fines de este siglo, originando un aumento en la temperatura entre 3 y 5 ºC. Un serio problema es la tendencia natural de los países a convertirse en “free-riders”, apoyando la imposición de tributos a las emisiones por las naciones, captando así los beneficios globales de la preservación del clima, pero sin tener que aplicarlos eficazmente en su propio país, evitando de esa manera los mayores costos de producción que impactarían en su territorio. Estamos en presencia de un caso clásico del “dilema del prisionero”, en el cual cada país individualmente considerado tiene ventajas competitivas por no gravar las emisiones, si bien si todos cooperativamente cumplen con el abatimiento de las emisiones se maximiza la utilidad global del conjunto de naciones. Trump es un ejemplo de este comportamiento, ya que espera que los demás países hagan los esfuerzos requeridos para abatir las emisiones mientras su gobierno niega la existencia del cambio climático y por lo tanto actúa defendiendo lo que afirma “es el interés nacional de los Estados Unidos”, ignorando así cualquier compromiso internacional para abatir las emisiones. Por esta razón, si no se implementan nuevas políticas a escala internacional, que apunten mediante serios y exigibles compromisos a abatir las emisiones, seguiremos acumulando gases en nuestra atmósfera, fenómeno que aumenta la temperatura.
Aumentan las naciones que gravan impositivamente las emisiones
En las últimas décadas viene aumentando la cantidad de países que aplican tributos a los combustibles fósiles que impactan negativamente sobre el clima. En la actualidad son más de 40 las naciones que han adoptado alguna forma de impuestos a las emisiones. En el Reino Unido disminuyó la utilización del carbón debido a la imposición de tributos en el año 2013. En los Estados Unidos ya hay 9 estados que requieren a empresas de generación eléctricas comprar permisos para utilizar combustibles fósiles. California tiene vigente un sistema de “cap-and-trade” que se aplica no solamente a generadores de energía eléctrica, sino también industrias, refinerías y otros contaminadores. En Canadá el gobierno de Trudeau impuso un impuesto federal al carbón, petróleo y gas que en la actualidad llega a 15 dólares por tonelada de CO2, apuntando a un valor de 38 dólares hacia el año 2022, gran parte de lo aportado al fisco por estos impuestos da lugar a la reducción de otros tributos. Señalemos que ya existían tributos al CO2 en British Columbia (30 dólares por Tn de CO2), mientras que en Quebec existen los permisos y cuotas para emisiones. En China los tributos están afectando alrededor del 30 por ciento de las emisiones, existen planes para expandir los programas de “cap-and-trade” y también aumentar la cobertura de los tributos a las emisiones; este país es muy importante ya que es el primer contaminador mundial (28 por ciento de las emisiones mundiales).
Los impuestos a las emisiones conjuntamente con las regulaciones cuantitativas que comenzaron a aplicarse en varios países ya cubren más del 20 por ciento de las emisiones globales. Los impuestos comenzaron a aplicarse a inicios de la pasada década del 90, mientras que las regulaciones cuantitativas, que comenzaron a aplicarse unos años después, han ganado en importancia, ya que cubren más emisiones y también más naciones. Ambas medidas han podido morigerar el aumento de las emisiones, por esta razón es conveniente prestar atención a estas experiencias apuntando a su aplicación generalizada por todas las naciones, teniendo en cuenta que las tasas impositivas deben ser ajustadas periódicamente porque los costos ambientales crecerán a medida que aumente la acumulación de CO2 en nuestra atmósfera.
En los últimos años se han hecho muchas propuestas para morigerar las emisiones globalmente contaminantes, como por ejemplo, la declaración de los “economistas sobre los dividendos del carbono”. Esta declaración fue firmada por 3333 economistas norteamericanos, incluyendo a cuatro ex.-Presidentes de la Reserva Federal, 27 ganadores de Premios Nobel, y dos ex Secretarios del Tesoro. Esta propuesta se centra en la implantación de un impuesto al CO2 que aumenta gradualmente, comenzando por los 40 dólares por tonelada. Para evitar un aumento de la presión fiscal tributaria, se propone también un dividendo periódico que se devuelve igualitariamente a todos los habitantes, con liquidaciones trimestrales. La propuesta apunta a universalizar este tributo ambiental. Joe Biden, aspirante demócrata a la presidencia de los Estados Unidos, ha presentado un programa que apunta a reducir hacia el 2050 totalmente las actuales emisiones, una de las medidas propuestas es la imposición de gravámenes a las emisiones contaminantes.
La responsabilidad de los inversores
Los grandes inversores que tienen en cuenta el peligro del cambio climático han formado una coalición de titulares de importantes fondos de inversión que ha recibido el nombre de Climate Action 100+. Estos inversores han ya exigido a Royal Dutch Shell el cumplimiento de metas de reducción de emisiones. En el pasado mes de mayo los accionistas de BP votaron requerir de esta gran empresa de hidrocarburos, que explique qué medidas adoptará para contribuir al cumplimiento de los compromisos asumidos en la reunión de Naciones Unidas celebrada en París en el año 2015. Equinor, la empresa petrolera estatal de Noruega, ya decidió ofrecer esta información y además incrementar sus compromisos ambientales. También han actuado en los últimos años importantes fondos inversores de alcance global requiriendo, por ejemplo, explicaciones a empresas como ExxonMobil acerca del impacto de los impuestos a las emisiones. La Iglesia de Inglaterra ya ha expresado que dejara de invertir sus fondos en empresas energéticas, si es que estas empresas no actúan para reducir sus emisiones. En junio de este año Michael Bloomberg, expreso que dedicará 500 millones de dólares para ayudar a reducir la dependencia de los combustibles fósiles y combatir el calentamiento global. El dinero se utilizará para cerrar unas 250 centrales de carbón para el año 2030 y «frenar la carrera por construir nuevas centrales eléctricas de gas», dijo el ex alcalde de Nueva York (2002-2013) en un comunicado. «Estamos en una carrera contrarreloj con el calentamiento global, y aún no hay ninguna esperanza de una acción federal fuerte «, dijo Bloomberg, en referencia al mandato del presidente Trump.
No todos ayudan a cuidar la tierra
El actual gobierno de los Estados Unidos, que es el segundo contaminador global, no solo no piensa cumplir los compromisos adoptados en el Acuerdo de París (2015), sino que además viene eliminando diversas regulaciones de carácter administrativo que tenían como propósito abatir las emisiones. Según informa el New York Times, el gobierno de los Estados Unidos ha indicado a los científicos responsables de elaborar el próximo informe oficial sobre cambio climático (NCA), no presentar información sobre todos los posibles futuros escenarios energéticos. Las noticias que vienen de Brasil no son alentadoras, ya que con la actual administración se ha incrementado la deforestación en la extensa área amazónica, ya que actualmente la deforestación se ha duplicado con respecto a los niveles de hace dos años. Además, el gobierno recortó no solo los fondos de Ibama, que es en Brasil la principal agencia pública de protección ambiental, sino también sus facultades que fueron transferidas al Ministerio de Agricultura, dirigido por aliados de la explotación forestal. Hay algo en común entre Trump y Bolsonaro, ambos no prestan atención e incluso niegan la existencia de impactos negativos del cambio climático.
Sin un serio compromiso internacional no se reducirán las emisiones
El escenario que enfrentamos nos dice que las soluciones no son fáciles, ya que se complican cuando se observa que las emisiones contaminantes tienen un alcance global, es decir sus efectos trascienden las fronteras nacionales de quienes la generan; por esta razón las políticas nacionales si son aisladas no están en condiciones de generar importantes resultados, si es que no están coordinadas por acciones multilaterales que regulen las emisiones a escala global. Según el FMI los precios vigentes en los mercados internacionales de los combustibles fósiles no tienen incorporado el impacto negativo de su utilización, se trata de una magnitud realmente significativa ya que llega a nada menos que 6,5 por ciento del PBI mundial. Los mayores subsidios ambientales se encuentran en China, seguido por Estados Unidos, la Unión Europea y la India. El impacto contaminante del carbón es tan alto que este combustible fósil representa nada menos que el 46 por ciento de la totalidad de estos subsidios implícitos, seguido por el petróleo con un 43 por ciento y gas con apenas 11 por ciento. Se estima que, si no existieran estos subsidios implícitos a la contaminación de fósiles, las emisiones anuales de CO2 serían 28 por ciento inferiores a las actuales y las muertes por contaminación del aire serian 46 por ciento menores. La eliminación de estos subsidios permitiría cumplir los objetivos del Acuerdo Climático de París del año 2015. Preservar las condiciones de vida en nuestro planeta exige:
- Implementar a la brevedad un acuerdo internacional imponiendo tributos a las emisiones contaminantes.
- Este acuerdo internacional debe comprender a la mayor cantidad de naciones, particularmente las más contaminantes.
- Desalentar a los “colados” (free-riders).
- Los tributos deben avanzar gradualmente hacia sus metas, a fin de estimular una transición ordenada en un proceso de cambio sustancial de la matriz energética, tanto por el lado de la producción como también de la eficiencia en su consumo.
Pero tengamos en cuenta que las restricciones políticas que enfrentan muchos gobiernos para gravar tributariamente las emisiones, nos dicen que no será fácil reducir las emisiones por la vía fiscal, como se acaba de ver en las grandes protestas callejeras en París. Esto exigirá reducir las emisiones también por otros mecanismos que no dependan únicamente de los impuestos y precios de los combustibles fósiles, sino que también procuren disminuir las emisiones mediante nuevas normas regulatorias.
