Hidrovía: hacia una licitación competitiva?
Por Andrés Salama (UNSAM) y Joaquín Coleff (FCE-UNLP)
La hidrovía del río Paraná tiene una enorme importancia para el funcionamiento de la economía argentina actual, al ser desde mediados de la década del 90 una vía central de salida de las exportaciones del sector agropecuario. Su acondicionamiento y puesta en marcha provocó grandes ganancias en eficiencia, actuando como un importante catalizador para el sector agroexportador. Por ejemplo, en el año 2015, el 80% de los productos oleaginosos (soja y girasol), cerca del 70% de las exportaciones de granos, y el 95% de las exportaciones del sector aceitero (principalmente aceites de soja, de girasol y de maíz) salieron por la hidrovía.
Un poco de historia
Hace apenas un cuarto de siglo, la hidrovía mostraba dos falencias que impedían alcanzar su potencial para la navegación:
- debido a que el dragado se realizaba solo de manera esporádica, la vía navegable tenía poca profundidad, lo que solo permitía el tránsito de buques de poco calado.
- la práctica inexistencia de boyas u otros elementos de ayuda a la navegación.
Estos dos problemas hicieron que buena parte de la producción cercana al río Paraná fuese llevada por camión a otros puertos, como Buenos Aires o Bahía Blanca, con el consecuente aumento en el costo del flete. El Estado Nacional, debido a las crisis económicas y financieras recurrentes que habían sucedido en las décadas anteriores, carecía de fondos para realizar las actividades de mantenimiento de la vía navegable. Ante esta situación, en 1995, el gobierno nacional realiza una licitación pública para las tareas de dragado y balizamiento de la hidrovía. La concesión inicial era entre el Océano y el puerto de Santa Fe, y fue otorgada de manera competitiva a través de una licitación pública nacional e internacional. El esquema licitatorio preveía que la concesionaria se financiase a través de un peaje cobrado a los buques, un esquema novedoso para las actividades de dragado, ya que estas en general se financian a nivel mundial vía impuestos generales.
Licitación de la Hidrovía
Se presentaron seis empresas a la licitación. Al ofrecer la menor tarifa de peaje, resultó ganador el consorcio HIDROVÍA S.A. integrado por las firmas Jan de Nul de Bélgica (una de las principales empresas de dragado a nivel mundial) y su socio local Emepa S.A., cada una con el 50% del paquete accionario. Para el peaje, el consorcio ofreció un precio de referencia de 0,97 centavos de dólar por tonelada de registro neto (TRN). El contrato fue firmado en de febrero de 1995 y aprobado por el decreto N° 253 de ese año.
En la concesión se realizó una licitación conjunta para dos tipos de obras diferentes: las de dragado y las de señalización, debiendo la empresa que ganara asumir las dos actividades. La empresa, que obtuvo derechos monopólicos en todas las tareas asignadas, debería obtener ingresos a través del peaje pero también a través de un subsidio anual, de $ 40.000.000.
Apenas dos años después de la licitación, en octubre de 1997, se firma un acta de acuerdo de reformulación del contrato de concesión, muy favorable a la empresa concesionaria. Por esta renegociación del contrato: 1) se extendió el plazo original del contrato por 8 años más, y 2) se autorizó el incremento de la tarifa básica de 0,97 a 1,222 dólares por TRN.
Evolución de la tarifas
Con la crisis del 2001, el Estado suspendió el subsidio. En el año 2002 el Estado autorizó una modificación tarifaria extraordinaria, usando en parte como justificación la finalización del subsidio estatal. La próxima modificación de la tarifa se produjo en agosto de 2006, cuando se autorizo un aumento de la tarifa básica de la Hidrovía hasta 2,25 dólares por TRN. Es de notar que como en los dos aumentos anteriores, no se hizo referencia en la resolución a que las modificaciones tarifarias estuviesen sustentadas en evaluaciones que asegurasen el equilibrio y neutralidad de la ecuación económico financiera de la concesión conforme lo exigían el Contrato de Concesión. Esta tarifa básica permaneció en estos valores durante 8 años, hasta el 2014, incluso después de la renovación del contrato.
El último aumento tarifario ocurrió en agosto de 2014, a través de una resolución del Ministerio del Interior y Transporte, aumentando la tarifa básica a 3,06 dólares por TRN. Como se observa en el cuadro a continuación, la evolución de la tarifa de la Hidrovía se comportó de una manera diferente a los contratos vigentes en el resto del mundo, mostrando un claro incremento relativo.
A mediados de la década pasada empezaron las discusiones entre la empresa concesionaria y el gobierno nacional por la renegociación del contrato de concesión. Finalmente, en el 2010 se firmó la renovación del contrato para el dragado y balizamiento de la Hidrovía, sin mediar licitación. El contrato, que vencía en 2013, fue renovado por ocho años más, hasta el año 2021, a través de un decreto del Poder Ejecutivo.
Por la renovación del contrato, la empresa se comprometió a invertir 37,5 millones de dólares por año – durante un lapso estimado de tres años – para extender río arriba los servicios que por la licitación original cubrían desde el océano hasta la ciudad de Santa Fe. La concesión ahora llega hasta la ciudad de Reconquista en el norte santafesino. Por la extensión del contrato, la empresa también se comprometió a que en el área adicional, la ruta navegable contase con una profundidad mínima de 10 pies y la instalación de 338 señales luminosas. Asimismo, en el nuevo contrato se reanudó el subsidio suspendido en el año 2002, por un monto de 33 millones de dólares anuales. El gobierno cumplió con transferir este subsidio durante tres años, pero en el año 2013 interrumpió el pago, y hoy la empresa reclama una deuda por este concepto.
Hacia la finalización del contrato
Preparándose para la finalización del contrato, el gobierno realizó en febrero de este año una licitación para la contratación de una consultora que le ayude en armar los términos técnicos y económicos del nuevo contrato de concesión. Se espera que para mediados de este año se firme el contrato con el grupo consultor ganador, que este estudio pueda estar listo a fin de año, que la licitación se produzca en el 2020, y que el ganador de esta licitación (sea Jan de Nul, que presumiblemente se presentara para la renovación de la concesión u otra firma) pueda empezar a operar en 2021. Asimismo, el gobierno ha declarado su intención de hacer que el proceso sea más transparente que los anteriores. Se busca que todos los posibles oferentes tengan el mismo acceso a la información de base para preparar sus ofertas, evitando que el actual concesionario pueda correr con alguna ventaja por disponer de información reservada. Al respecto se sabe del interés de empresas chinas de dragado (que han crecido mucho en este sector a nivel mundial) en participar de la licitación.
Marco regulatorio
Al considerar el esquema regulatorio que ha regido la concesión de la hidrovía del Paraná, no se puede dejar de señalar algunas falencias. Por ejemplo, la existencia de una relación bilateral exclusiva y discrecional entre el concedente y el concesionario, la renovación del contrato sin licitación competitiva y un mecanismo no muy claro de revisiones tarifarias.
Profundizando un poco estas cuestiones, en las revisiones tarifarias, el esquema que se utilizó terminó siendo demasiado flexible y arbitrario. Es probable que dado que se está ante un sector de baja innovación tecnológica, hubiese sido preferible un mecanismo más rígido de revisiones tarifarias, para así evitar conductas oportunistas.
Respecto a la renegociación del contrato, se presentaron problemas que parecen comunes a la experiencia de otras concesiones similares en la región. En primer lugar, tras la crisis del 2001, el Estado decidió hacer un ajuste de sus gastos, lo que motivo la suspensión del subsidio previsto en el contrato. Como suerte de compensación por esta medida, autorizó una revisión tarifaria extraordinaria y le amplió a la empresa el plazo de concesión de diez a dieciocho años. Esto permite observar las consecuencias negativas que suceden cuando el Estado se compromete a realizar pagos que después no puede cumplir y cuando no se considera en los contratos los riesgos por crisis futuras. En segundo lugar, cuando se renegoció el contrato en el 2010, el Estado partió de una situación de debilidad, ya que la empresa poseía mayor información de costos y de la demanda existente. Estos problemas de información asimétrica pueden atenuarse cuando existen licitaciones competitivas.
Consideraciones finales
En una mirada retrospectiva, el gobierno podría haber realizado licitaciones competitivas en lugar de una adjudicación directa con la empresa, u otras formas de negociación entre las partes. Estas alternativas son más transparentes a la negociación bilateral opaca que se dió entre el gobierno y la concesionaria para renegociar el contrato. La experiencia de la propia empresa Jan de Nul en los puertos de Bahía Blanca y Quequén, en donde participó de licitaciones competitivas que fueron renovadas varias veces, muestran la posibilidad de hacer esquemas licitatorios más competitivos. Por ejemplo, cuando en 2017 se renovó el contrato de licitación de dragado en Bahía Blanca, es posible que la presencia de una empresa china en el proceso competitivo haya hecho que la empresa belga ofreciese hacerse cargo de la obra por un monto considerablemente menor al primer contrato.
De todos modos, en un balance final, al comparar la situación actual respecto a lo que era la hidrovía antes de su concesión, no podemos dejar de señalar que este ha sido muy positivo, al permitir el fuerte crecimiento del transporte fluvial, la baja de costos y una mayor competitividad de este sector frente a sus principales competidores: el transporte vial y ferroviario.
