Hacia un Nuevo Federalismo Fiscal
Por Alieto Guadagni y Miguel Cuervo
El Federalismo como sistema político e institucional fue el régimen adoptado para la organización de la Nación a partir de la Constitución Nacional de 1853, pero el Federalismo Fiscal (FF), es decir la relación entre el gobierno federal y las unidades constitutivas de la federación en cuanto a la asignación de los ingresos tributarios federales al Tesoro de la Nación y a las provincias, tuvo que esperar hasta 1935 para dejar atrás el sistema de separación de fuentes que venía desde mediados del siglo XIX e iniciar otro de concurrencia de fuentes y consecuentemente introducir un régimen de coparticipación federal de impuestos (CFI).
Desde el comienzo de la aplicación de este sistema la Argentina fue configurándose, en los hechos, como un país federal para el gasto público y unitario para la recaudación de tributos, un mecanismo que limitó crecientemente la autonomía de las unidades constitutivas y, a la vez, afirmando su estatus de Federación, fue apoderándose de fracciones crecientes de los recursos tributarios de la Nación con respecto a las provincias, un proceso que se acrecentó con el paso del tiempo.
La Constitución Nacional (CN) de 1994 que confirma la adopción de un gobierno bajo la “forma representativa, republicana y federal”, en lo que respecta a la política fiscal de la Nación impone reglas que vienen a ordenar el sistema federal de distribución de ingresos tributarios entre el Tesoro de la Nación y las provincias, confiriendo rango constitucional a la CFI y dicta normas que vinculan a esta con la organización del Presupuesto General de la Nación (Cf. artículo 75, inciso 8 e inciso 2), remitiendo a un concepto principal de la CN que privilegia la búsqueda de la equidad regional, la solidaridad entre las provincias y entre estas y el gobierno central, otorgando prioridad “al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”.
En consecuencia, la CN 1994 define una organización para la armonización tributaria entre gobierno federal y unidades constitutivas, de la distribución primaria (i.e. Nación y provincias) de los recursos impositivos recaudados por el Tesoro de la Nación y para la distribución secundaria (i.e. para el caso de las provincias entre sí, incluyendo a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires –CABA), de carácter cooperativo. Para ello la CN 1994 ordenó dictar una “nueva ley convenio” (Cf. Disposición Transitoria Sexta) antes del final del año 1996, que vendría a poner fin a cuarenta y cinco años de FF coercitivo entre el gobierno federal y las provincias e impondría un régimen cooperativo. Los mandatos constitucionales aún no han sido atendidos y el sistema de reparto de ingresos tributarios, como así también el gasto federal, no responden al criterio cooperativo. Este es un hecho de graves consecuencias institucionales, pero también de fuerte incidencia negativa en el desarrollo económico y social de la Nación.
En los hechos el país transita en la inconstitucionalidad y ha atravesado desde 1983 cinco administraciones constitucionales, un par de ellas que gobernaron por dos períodos consecutivos, mientras actualmente recorre una sexta, sin dar cumplimiento a la manda constitucional, despropósito que sigue dominando la escena del FF. Si bien podría discutirse la razonabilidad de vincular un eventual sistema ‘óptimo’ de CFI con los altos objetivos de la CN, lo que no se puede es obviar la gravedad institucional y política que significa el incumplimiento de los mandatos constitucionales. La pregunta entonces es por qué no se ha dado cumplimiento a lo que la CN demanda, siendo que la realidad de la sociedad presenta evidentes anomalías.
El actual panorama fiscal nacional, enmarcado en el federalismo, es complejo y está alejado de los propósitos de la CN. En esta materia fiscal el país soporta la existencia de desequilibrios verticales (i.e. distribución primaria) y horizontales (i.e. distribución secundaria) no resueltos desde la sanción de la ley convenio de 1988, treinta años recorridos y la correspondencia fiscal está aún ausente, reafirmando que el que recauda no gasta (i.e. Tesoro de la Nación) y el que gasta no recauda (i.e. Provincias y CABA). La ausencia de correspondencia fiscal en las provincias y la CABA, un hecho que se ha agravado con los años, es un condicionante del FF. La incapacidad del sistema de CFI para asistir al desarrollo del interior del país, aplicado desde 1935, es lo que bloquea la correspondencia fiscal. Los datos indican que las provincias gastan mucho más que su recaudación propia y dependen del gobierno federal para financiar sus funciones de gasto.
El FF coercitivo, instalado a espaldas de la CN 1994, ha venido achicando la masa bruta coparticipable desde 1988 y, en los hechos, ha instaurado un sistema de distribución primaria de los recursos tributarios federales que cuenta con tres destinos: el Tesoro de la Nación, las provincias y la CABA y el Sistema de Seguridad Social, un instituto que convoca a ciudadanos de todo el país y de todo el espectro laboral público y privado. La reducción de la masa bruta coparticipable obedece a que el gobierno federal crea impuestos no coparticipables, más allá de los tributos al comercio exterior cuya asignación al Tesoro de la Nación consagra la Constitución Nacional desde 1853 y ratifica la CN 1994 y a que, además, se han reasignado alícuotas dentro de los impuestos coparticipables y coparticipados desviándolos a gastos de la Nación y del Sistema de Seguridad Social. Adicionalmente el gobierno central ha intervenido de hecho y de derecho en la autonomía tributaria de las provincias, degradándola, a través de los ‘pactos fiscales’ inaugurados en los años Noventa y continuados en lo que va del siglo XXI.
Esta deficiencia del régimen de CFI, que lo aleja de la eficiencia, la eficacia y la equidad, se ha instalado a partir de la vulneración del sistema de administración de recursos bajo el criterio de caja única por parte del gobierno federal, lo que facilitó la asignación discrecional de recursos y, además, permitió la adopción de continuas arbitrariedades. El ‘laberinto’ fiscal que domina el escenario de la coparticipación es la prueba de esta ineficiencia. El gobierno federal administra impuestos, bases imponibles, alícuotas y asignaciones a funciones de gasto, de modo discrecional y arbitrario, acentuando los desequilibrios vertical y horizontal, impidiendo la correspondencia fiscal y quebrantando la autonomía de las provincias y la CABA, cosas que limitan la posibilidad de acceder a un sistema de reparto eficiente y eficaz. Más aún, instauran un régimen de asignación de recursos tributarios inequitativo. El caso emblemático es la inequidad para con la provincia de Buenos Aires, facilitada por la ley 23.548 de 1988.
La presente nota constituye la Introducción de la reciente publicación de Cuervo, M. y Guadagni, A. “Hacia un nuevo federalismo fiscal: Historia, crítica y propuesta”.
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