Sobre la Inversión Pública y opciones para su “protección”. Un análisis para el caso de la Provincia de Buenos Aires
Por Ramiro Ruiz del Castillo (FCE-UNLP)
Se aborda el desempeño de la inversión pública de la Provincia de Buenos Aires, así como el repaso de mejoras específicas en las normas presupuestarias y reglas fiscales que promuevan la “protección” de la inversión pública (i.e. que el gasto en inversión real directa no pierda terreno frente a los gastos corrientes en momentos de necesidad de ajuste fiscal).
Se entiende que la provisión eficiente de los servicios de infraestructura es uno de los aspectos más importantes de las políticas de desarrollo. Es así como la ausencia de una infraestructura adecuada y la provisión ineficiente de servicios de infraestructura constituyen obstáculos de primer orden para una mejora de diversas dimensiones de crecimiento, productividad, competitividad y distribución del ingreso.
La tendencia decreciente de la inversión pública como componente del gasto público se viene observando desde hace ya años (Izquierdo et al, 2018), y el que la resultante brecha en infraestructura no ha sido automáticamente cubierta por el sector privado, hace que el análisis del comportamiento de la inversión pública haya cobrado creciente importancia en el debate internacional.
El problema es que existe un denominado sesgo “anti” inversión pública, tanto por la estructura rígida del gasto corriente como en el manejo de la política fiscal en los períodos de ajuste fiscal, lo que indefectiblemente tiene consecuencias sobre el crecimiento de mediano plazo y sobre la distribución del ingreso. De hecho, Cavallo y Powell (2019) sostienen que los costos de no invertir para ampliar el stock de capital en infraestructura son grandes: en promedio, no incorporar capital nuevo a los stocks existentes implica la pérdida aproximadamente 1% de crecimiento del PIB en el primer año del proceso de consolidación fiscal. Finalmente, como muestran estos autores, la desinversión también es regresiva: los hogares pobres en América Latina dedican una parte mayor de su ingreso a pagar por servicios de infraestructura, por lo que la pérdida de ingreso asociada con la desinversión (y aumento del precio de esos servicios) es un 60% mayor para los dos quintiles más pobres que para 40% más rico.
Algunos rasgos de la inversión pública en Argentina
En CEPAL (2018) se presenta un análisis de la evolución de la inversión en las más de seis décadas entre 1950 y 2015 para Argentina. Respecto de los componentes privado y público de la inversión, se presentan dos tendencias: en primer lugar, la predominancia de la inversión privada en relación a la inversión pública. En promedio, la inversión privada y la pública representaron el 14% y el 4% del PIB respectivamente.
En segundo lugar, se destaca una tendencia declinante de la inversión pública desde finales de los años ´70s. Desde entonces, la inversión pública representó, en buena medida como un reflejo de la privatización de empresas públicas, una fracción significativamente menor, cayendo del 8% a un mínimo del 1% del PIB entre 1979 y 2001 y estabilizándose en un 2% entre 2008 y 2015.
Sobre información reciente publicada por el INDEC (2020), en el caso de la inversión total, se puede ver que el máximo (del 19% respecto del PIB) se alcanzó en los años 2007 y 2008. Para toda la década pasada (2010-19), el promedio fue del 15,5% sobre el PIB, con una tendencia decreciente, llegando al mínimo de la serie en 2019 de tan sólo 13,5% del PIB, no mucho más allá de los valores de amortización del stock de capital existente. Por el lado de la inversión pública, se observan picos cercanos al 3% del PIB en años tales como 2009 al 2011 y en 2017, mientras que el promedio del período es del 2,6%, y levemente superior (2,7% del producto) en la última década.
Al distinguir la composición del gasto en inversión pública por nivel de gobierno, se ve que la inversión pública a cargo del Gobierno Nacional no llega al 1% del Producto, con picos cercanos al 0,8% para algunos años entre 2008 al 2011, mientras que, para la última década, el promedio ha sido del 0,6% del PIB.
Por su parte, las provincias argentinas llevan adelante gastos de inversión pública por aproximadamente el 1,5% del PIB (promedio tanto para el período 2004-19 como para la última década), pero debe destacarse el fuerte ajuste que se ha registrado en los últimos años cuando, desde el pico del 1,8% del PIB en 2017, el gasto de capital a cargo de los gobiernos provinciales cayó al 1,3% en 2019 (una reducción del 30% en 2 años). Finalmente, los gobiernos municipales son responsables por un promedio del 0,5% del producto.
La Inversión Pública en la Provincia de Buenos Aires
Cuando se pasa a revisar la inversión pública que tiene lugar en el territorio de la Provincia de Buenos Aires, se debe considerar tanto el gasto en inversión real directa que lleva a cabo el gobierno provincial como el que desarrollan los municipios bonaerenses.
Rápidamente se llega a una conclusión relevante: generalmente la inversión pública de los gobiernos municipales ha sido superior al del gobierno provincial. Mientras que las provincias han llevado a cabo una inversión pública por alrededor del 1,5% del PIB, el gobierno de la Provincia de Buenos Aires sólo ha logrado gastar (en promedio) 0,3% del PBG provincial, en los últimos 20 años. Esto daría cuenta de muy bajos niveles de inversión pública en el espacio territorial provincial (Ruiz del Castillo, 2018).
Por su parte, los municipios de la Provincia de Buenos Aires gastan el mismo porcentaje del producto que el promedio de los municipios en todo el país (0,5% del PBG).
Además de revisar los niveles de inversión en la Provincia de Buenos Aires, se torna importante presentar una comparación con otras jurisdicciones provinciales “grandes”: se destaca el hecho de que la participación de la inversión pública en Provincia de Buenos Aires se encuentra muy por debajo de lo que destinan otras provincias de tamaño relativo grande en nuestro país. En especial, es notable la discrepancia respecto al Consolidado provincial y con algunas jurisdicciones en particular, como es el caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Una manera alternativa para ver el mismo fenómeno es tomar la participación relativa de la PBA respecto del Consolidado de Inversión Real Directa: la IRD bonaerense hace 20 años que se ubica sólo entre el 7,5 y el 9% del total de la inversión que hacen las provincias argentinas, lo que da cuenta de lo poco que invierte la Provincia de Buenos Aires.
Esta baja inversión pública en Provincia de Buenos Aires no es un fenómeno de las últimas décadas. En Izquierdo et al (2019) se señala que la Provincia constituye un caso particular, donde a partir de los bajos flujos de inversión pública, la proporción de stock de capital sobre PBG ha venido cayendo desde mediados de los años ´60s. Como dato de color, en dicho trabajo se destaca el hecho de que la red de rutas asfaltadas era de 4.300 km en 1964 y de sólo 4.700 km 50 años después en 2014 (menos del 10% de aumento de la red vial asfaltada en el territorio provincial).
Alternativas para reducir los ajustes a la Inversión Pública
El magro desempeño de la inversión pública provincial en el caso de la Provincia de Buenos Aires llama a replantear la importancia de promover el crecimiento de este gasto. Sin embargo, es relevante tener presente que la promoción de la inversión pública debe compatibilizarse con la consolidación de las cuentas públicas, lo que implica necesariamente explorar opciones de política que permitan tanto no afectar el desempeño fiscal a la vez que evitar los efectos no deseables del sesgo anti-inversión típico de los ajustes fiscales tradicionales.
Como se señala en Martner y Tromben (2005), “el desafío es entonces reducir este sesgo, lo que no es equivalente a privilegiar el gasto de capital por sobre el gasto corriente… sino a reestablecer un equilibrio en las prioridades de gasto”.
Al respecto, vale la pena una aclaración sobre la coyuntura: el proyecto de Presupuesto de la Administración Pública de la Provincia para el año 2021 prevé una fuerte recuperación del gasto en inversión pública: una decisión muy valorable en el contexto de la caída registrada en los últimos años. Y esto se logra reduciendo gastos corrientes, por ejemplo intereses de la deuda pública, fruto del proceso de reestructuración de pasivos en curso.
Es factible identificar distintas opciones de política que tienen el propósito de revertir el sesgo anti-inversión pública. En Fedelino y Hemming (2005) se mencionan: i) identificar espacios para reducir ineficiencias en distintos rubros del gasto corriente; ii) hacer hincapié en el resultado corriente (o económico) del resultado fiscal (i.e. aplicar la “regla de oro”; iii) desarrollar nuevos esquemas de reglas fiscales más flexibles; iv) promover el uso de reglas fiscales que refieran a indicadores fiscales ajustados cíclicamente.
A modo de síntesis argumental, los resultados empíricos en Ardanaz et al (2020) muestran que las opciones de política del tipo iii) y iv) son modalidades de reglas fiscales “flexibles”, cuya aplicación está asociada con la casi desaparición de efectos negativos sobre la inversión pública en situaciones de consolidaciones fiscales.
Posibles líneas de acción para la “protección” de la Inversión Pública en la Provincia de Buenos Aires.
A continuación, se presentarán algunos breves comentarios sobre las opciones de política antes señaladas. Uno de los puntos a revisar es el relativo a la aplicación de alguna forma de “regla de oro” y el destino potencial de la deuda pública, de manera que el uso del crédito público al financiamiento de inversión pública. Al respecto, se debe destacar que la Ley 13767de Administración Financiera de la Provincia de Buenos Aires no establece ninguna limitación a la toma de deuda para financiar gastos corrientes, de manera que no se existe en la práctica ninguna obligación de lograr equilibrio corriente (económico).
En este sentido, promover la incorporación de alguna norma que contenga el tipo de limitación citada, sería conducente al mejor uso del crédito público.
Sin embargo, financiarse con deuda puede tener sus bemoles. Al respecto se debe remarcar un aspecto en la gestión fiscal de la administración provincial, que refiere al uso de los préstamos provenientes de organismos multilaterales de crédito, que habitualmente financian proyectos de inversión real directa, con plazos de amortización del capital muy extensos (no menos de 15 años) y con bajas tasas de interés, lo que los torna una tentadora fuente de financiamiento de la inversión pública, y en base a lo anterior, es recomendable financiar ese gasto de esta forma. Como se informa en el Mensaje de Elevación del Proyecto de Ley de Presupuesto General de la Administración Pública de la Provincia de Buenos Aires Ejercicio 2021, durante el período 2016 – 19, la Provincia accedió a préstamos por alrededor de USD 1.800 millones, y sin embargo se acumularon desembolsos por solo USD 125 millones para el pago de obras (notoriamente por debajo de lo estipulado en los proyectos), apenas el 7% del financiamiento disponible acordado.
Una de las razones que explicaría el consecuente bajo nivel de inversión pública que se logra financiar con organismos multilaterales tendría que ver con prácticas de imputación presupuestaria de recursos y gastos. En particular, los recursos provenientes de préstamos con organismos multilaterales se computan en rubros “bajo la línea”, dentro de las fuentes financieras, mientras que los gastos de capital financiados con esos recursos de préstamo se registran “arriba de la línea”, con lo cual la utilización de este endeudamiento empeora el resultado fiscal (“aumenta” el déficit financiero que se exhibe, aunque dicho déficit esté completamente financiado).
De este modo, en contextos de estrechez fiscal, usar este tipo de fuente de financiamiento entraría en posible contradicción con el objetivo fiscal, a costa de reducir los niveles efectivos de inversión pública.
Estas cuestiones se vinculan con otra de las recomendaciones antes repasadas, que hacía referencia a la posibilidad de proteger la inversión pública mediante la exclusión parcial o total de componentes de dicha inversión del cálculo del resultado fiscal.
En el caso de nuestro país, en el Régimen de Responsabilidad Fiscal establecido por la Ley 25.917, del año 2004, se estableció que el resultado financiero computable para las definiciones de dicha ley, debía ser calculado como la diferencia entre los…” recursos percibidos —incluyendo dentro de los mismos a los de naturaleza corriente y de capital— y los gastos devengados que incluirán los gastos corrientes netos de aquellos financiados con préstamos de organismos internacionales y los gastos de capital netos de aquellos destinados a infraestructura social básica necesaria para el desarrollo económico y social financiados con cualquier uso del crédito”.
Esto quiere decir que ya hace más de 15 años que se desarrollaron herramientas para poder excluir rubros de gasto del cálculo del resultado fiscal, de manera de no deteriorar el mismo cuando se consideraran gastos financiados con recursos de préstamos a ser devueltos en el largo plazo.
Aunque son muy atractivos, estos principios contables distan de ser aplicados en la Provincia de Buenos Aires, “castigando” así el financiarse con formas más adecuadas (por plazo y costo financiero) de endeudamiento.
Junto a lo anterior, en la práctica presupuestaria de la Provincia tampoco se establecen límites a las posibilidades de reasignación de partidas presupuestarias desde gasto de capital a gastos corrientes, ni hay mecanismos definidos para garantizar (“proteger”) el financiamiento de los proyectos de inversión en ejecución.
No hace falta entonces ser muy intuitivo para imaginar las posibilidades de ajuste a la inversión pública en situaciones de dificultades fiscales.
Referencias
Ardanaz, M., E. Cavallo, A., Izquierdo, y J. Puig (2020), “Growth-friendly fiscal rules? Safeguarding public investment from budget cuts through fiscal rule design”, IDB Working Paper 838, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington DC.
Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública – Filial Provincia de Buenos Aires (2020), “Informe sobre el Proyecto de Ley de Presupuesto de PBA 2021”, La Plata.
Cavallo, E. y A. Powell (coords,) (2019), Informe Macroeconómico de América Latina y el Caribe: Construir oportunidades para crecer en un mundo desafiante, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington DC.
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (2018), Estudio Económico de América Latina y el Caribe: Evolución de la inversión en América Latina y el Caribe: hechos estilizados, determinantes y desafíos de política, Santiago de Chile.
Fedelino, A. y R. Hemming, (2005), “A Fiscal Policy Framework to Safeguard Public Investment”. http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2028351
Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (2020), “Formación bruta de capital fijo del sector gobierno general Año 2019”, Informes técnicos. Vol. 4, Nº 219, Buenos Aires.
Izquierdo, A., C. Pessino y G. Vuletin, (eds.) (2018). Desarrollo en las Américas: Mejor gasto para mejores vidas: cómo América Latina y el Caribe puede hacer más con menos, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington DC.
Izquierdo, A., R. Lama, J. Medina, J. Puig, D. Riera-Crichton, C. Vegh, y G. Vuletin (2019) “Is the Public Investment Multiplier Higher in Developing Countries? An Empirical Exploration”, IMF Working Paper 19/289, Fondo Monetario Internacional, Washington DC.
Jiménez, F. (2005), “Regla de Oro, sostenibilidad y regla fiscal contracíclica”, en Economía, Volumen XXVIII, N°s 55-56, junio-diciembre de 2005, Departamento de Economía, Pontificia Universidad Católica del Perú.
Martner, R. y V. Tromben (2005), Opciones para enfrentar el sesgo anti-inversión pública, Serie Gestión Pública N° 50. CEPAL, Santiago de Chile.
Ruiz del Castillo, Ramiro (2018), Acerca del Espacio Fiscal: el caso de la Provincia de Buenos Aires, 1era Edición, Serie Divulgación, Departamento de Economía y Administración, Universidad Nacional de Quilmes, Bernal, Argentina.
