Tratamiento de la CABA en la coparticipación federal. Perspectiva histórica y situación actual
Por Alberto Porto (FCE-UNLP)
La participación de la CABA (Capital Federal hasta la Constitución Nacional de 1994) en la coparticipación federal de impuestos (CFI) ha experimentado importantes modificaciones tanto en la legislación aplicable como en los resultados cuantitativos. Esta nota presenta la perspectiva histórica y la situación actual con el objetivo de elevar el nivel en el debate.
Legislación aplicable: la CFI nace en 1935 con tres leyes sobre Impuestos Internos Unificados, Ventas y Réditos. La CABA no participaba en la recaudación de Internos y lo hacía en píe de igualdad con las provincias en los otros dos impuestos. El 17,5% del total recaudado por estos dos impuestos correspondía a estas jurisdicciones y se distribuía en la forma siguiente: 30% por población, 30% según sus gastos, 30% según sus recursos propios y 10% según la recaudación en cada provincia de esos impuestos. La CABA no participaba en este 10%.
A partir de 1947 se modifica la distribución de Ventas y Réditos. A las jurisdicciones les corresponde ahora el 21% del total recaudado y entre ellas se distribuye el 19% según los indicadores anteriores y el 2% según la inversa de la población de modo de favorecer a las provincias menos pobladas. La CABA sigue sin participar en Internos ni en el impuesto sustitutivo a la transmisión gratuita de bienes creado en 1951.
En 1959 se produce un cambio legislativo de importancia. En primer lugar aumenta el porcentaje de las jurisdicciones subnacionales en forma escalonada hasta llegar al 42% en 1963. En segundo lugar se fija por un lado el porcentaje correspondiente a las provincias (36%) y por separado el de la CABA (6%). Para la distribución entre las provincias se utilizan población, gastos, recursos propios y partes iguales, eliminándose lo recaudado en cada provincia y el inverso a la población. Un punto a notar sobre el aumento del porcentaje correspondiente a los gobiernos subnacionales es que se había completado la transformación de los territorios nacionales en provincias cuyos gastos estaban a cargo del presupuesto nacional hasta ese momento. En 1963 las provincias aumentan su participación del 36% al 41%. En 1967 y 1968 se disminuye el porcentaje de las provincias (al 35,46%) y el de la CABA al 5,32% y 2,66%, respectivamente.
La Ley 20221/73 introduce otro cambio legislativo ya que unifica la recaudación de todos los impuestos y asigna el 48,5% para las provincias, 3% para el Fondo de Desarrollo Regional y 48,5% para la Nación; la Nación debe asignar 1,8 a la CABA y 0,2 a Tierra del Fuego de modo que su participación neta es 46,5%.
En 1988 se produce otra modificación ya que la ley 23548 establece que la Nación deberá entregarle de su parte (42,34% del total recaudado) una participación compatible con los niveles históricos definida, en forma confusa, al expresar que no podrá ser inferior a la suma transferida en 1987.
En 2003 se vuelve al sistema de la ley 20221 de establecer la participación de la CABA en un porcentaje (ahora disminuido al 1,4%) que debe asignarle la Nación de su parte. En 2016 ese porcentaje se aumenta al 3,75%, en 2018 se reduce al 3,5%, en 2020 al 2,32 y en el tratamiento actual en el Congreso se vuelve a reducir al 1,4%.
Cuantificación de la participación de la CABA. Evolución histórica: Los distintos métodos de determinar la participación de la CABA no permiten comparar en forma directa los porcentajes de coparticipación ya que en algunos casos no coparticipó en todos los impuestos, en algunos otros participaba como una provincia más, en otro tuvo una asignación directa sobre la masa coparticipable y desde 1973 su parte se deduce de la Nacional.
Para una comparación homogénea se considera el monto total recibido por las provincias por todos los impuestos y se suma el monto correspondiente a la CABA. Sobre ese total se calcula en porcentaje de participación. El resultado se muestra en la primera columna de la tabla; en la segunda columna se detalla en porcentaje de población de la CABA. En la tercera se calcula la coparticipación por habitante relativa al promedio de provincias que debe interpretarse en la forma siguiente: por ejemplo, en 1935, si el habitante promedio de las jurisdicciones recibía 100 pesos, el de la CABA recibía 24, o sea, un 76% menos; una interpretación similar para el resto de los años.
La participación de la CABA ha sido muy fluctuante dependiendo del método de asignación de su participación, de la compensación por transferencia de servicios desde el gobierno nacional y de pujas políticas a las que ha estado sometida la CFI en la etapa de federalismo coercitivo que se vive desde hace medio siglo y que, en el caso de la CABA, alcanza un punto culminante en los últimos años.
La máxima participación se alcanza en 1960 con el 12,4% del total correspondiente a todos los gobiernos subnacionales; con el 14,8% de la población total la coparticipación por habitante era un 16% inferior al promedio. En esos tiempos la CABA recibía un importante subsidio debido a que gran parte de los servicios locales se financiaban con el presupuesto nacional. Este subsidio comienza a disminuir por la transferencia de servicios a mediados de los años sesenta, a comienzos de los ochenta y los noventa y la más reciente de transferencia de la policía local y servicios de justicia. Pese a que el subsidio va desapareciendo la participación en la CFI disminuye y en 1972 alcanza el mínimo con 4,7% con una coparticipación por habitante inferior al promedio en 63%. En 2004 alcanza el 5,8% con un per cápita inferior al promedio en 22%. En 2018, completada la última etapa de transferencia de servicios la CABA participa con el 5,8% del total siendo por habitante 17% inferior al promedio. La participación disminuida en 2020 al 3,9% es inferior al mínimo de 1972 pero con un gasto que sufrió los efectos de la transferencia de servicios de 1980, 1992 y el de 2016; por habitante es 43% menor que el promedio. La situación se agrava con el proyecto en el Congreso que disminuye la participación al 2,4%, el menor de toda la serie, con un per cápita 65% inferior al promedio.
La breve descripción es un claro ejemplo de baja calidad de los gobiernos y de las políticas públicas que se adoptan en contextos caracterizados por la coerción, alejados de la discusión fundada.
