Empresas públicas en rojo
Walter Rosales (FCE-UNLP) y Rodrigo Fernández (FCE-UNLP)
En este artículo se analiza la situación financiera de las cuentas de las empresas pública y su implicancia para el sector público. En 2021, el déficit operativo fue de 8 millones de dólares diarios.
El debate sobre el rol del estado y las empresas públicas
En una concepción tradicional, el estado cumple diferentes roles: en la asignación de recursos, en la distribución del ingreso y en la estabilización de la economía. No obstante, la línea divisoria entre estado y mercado ha sido motivo constante de debate, incluyendo en particular los enfoques sobre producción de bienes y servicios por parte del sector privado versus el sector público.
El estado, a través de las empresas públicas, produce bienes y servicios de distinta naturaleza. En algunos casos, suele aceptarse la intervención del estado en sectores de alta sensibilidad social o considerados como estratégicos (por ej. explotación de hidrocarburos). En otros casos, las empresas públicas tienden a proveer bienes privados (como por ejemplo el servicio de correos), justificado en la ausencia de competencia u otras fallas de mercado. En el caso de monopolios naturales no desafiables (por ejemplo, el servicio de ferrocarriles de pasajeros de corta distancia) se justifica la regulación estatal por motivos de eficiencia, pero es más débil el argumento para la intervención estatal a través de empresas públicas.
Si bien no necesariamente ocurre, las empresas públicas suelen tener problemas de eficiencia y de subsidios cruzados. Shleifer (1998) explica cómo las empresas públicas y privadas se diferencian en los incentivos que enfrentan. Las empresas públicas presentan menores incentivos a la minimización de costos y la innovación en calidad, operando en un sentido divergente a la dimensión de eficiencia. Exhiben, por lo tanto, costos marginales mayores a los que se verificarían bajo provisión privada.
Por su parte, Stiglitz y Rosengard (2015) señala como causas de la ineficiencia de las empresas públicas respecto de las privadas a: (i) la falta de incentivos a maximizar la productividad (restricción presupuestaria blanda); (ii) restricciones sobre la política de personal, que impide competir con las empresas privadas sobre los empleados más calificados; (iii) restricciones sobre las compras y contrataciones, que suelen derivar en compras más caras de insumos; (iv) restricciones de tipo presupuestario, en cuyo caso las decisiones de gasto están sujetas al congreso o al poder ejecutivo; (v) problemas de agencia, por lo que se dificulta alinear los incentivos entre los múltiplos principales (políticos, consumidores, funcionarios) y los agentes (personal de la empresa); (vi) comportamientos burocráticos, que pueden llevar a que el funcionario maximice el gasto por sobre los niveles eficientes; o (vii) marcada aversión al riesgo, que induce a los funcionarios a implementar excesivos controles burocráticos.
Después de todo, a diferencia de las empresas privadas, debe señalarse que las empresas públicas suelen perseguir múltiples objetivos (distributivos, políticos, etc.) y no necesariamente el fin de lucro. Pero debe notarse que:
- Para financiar el déficit de las empresas públicas, el estado debe recaudar impuestos, los cuales suponen distorsiones para la economía con consecuencias negativas sobre el bienestar (ver costos marginales de los fondos públicos en Dahlby, 2008).
- El subsidio implícito sobre los servicios que brindan las empresas públicas podría tener un impacto distributivo incierto o incluso regresivo. En el caso argentino, el subsidio sobre los trenes y aerolíneas tiene efectos regresivos en la distribución del ingreso (Lanke et al, 2016).
Las empresas públicas en Argentina
En Argentina, existen más de 100 empresas de propiedad estatal, si se consideran a aquellas en las que el estado tiene una participación minoritaria (CIPPEC, 2016). Pero más restrictivamente, la Ley de Administración Financiera Nro. 24.156, señala en el art. 8 que forman parte del sector público nacional las empresas y sociedades del estado, que abarca a (i) las Empresas del Estado; (ii) las Sociedades del Estado; (iii) las Sociedades Anónimas con Participación Estatal Mayoritaria; (iv) las Sociedades de Economía Mixta; (v) y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado nacional tenga participación mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones societarias.
Al año 2021 el Estado argentino cuenta con 34 empresas públicas comprendidas en el sector público nacional, las cuales operan en diversas ramas: trenes, servicios aerocomerciales, correo, telecomunicaciones, aguas y saneamiento, energía, entre tantos otros. En este artículo se incluye también a YPF S.A., empresa donde el estado tiene el 51% de las acciones pero que, sin embargo, no está integrada al universo de la Administración Pública Nacional a pesar de lo que establece la Ley de Administración Financiera, por lo que no rinde cuentas ante el Congreso Nacional.
Por otra parte, cabe aclarar que el presente análisis no considerara a IMPSA (Industrias Metalúrgicas Pescarmona SA), empresa estatizada a mediados de junio del 2021, ni tampoco se incluye a ATC (Argentina Televisora Color SA) que se encuentra en liquidación.
Para el último ejercicio fiscal cerrado (año 2021) se observa un resultado operativo (ingresos por operaciones de la empresa menos los gastos de funcionamiento) acumulado del conjunto de las empresas públicas contabilizadas en el sector público nacional de $ 306,3 MM, un 0,7% del PIB. Al tipo de cambio oficial promedio del año 2021, ascendió a U$S 3 MM, lo que daría algo más de 8 millones de dólares diarios. Si se incluye a YPF, el resultado operativo equivale a medio punto del producto.
De las 34 empresas, solo 8 empresas muestran superávit operativo por $ 16,4 MM. Por otro lado, 5 empresas presentan el mayor déficit operativo: IEASA por $ 100 MM, SOFSE por $ 88 MM, AA por $ 34 MM, AISA por $ 32 MM, explicando prácticamente todo el déficit consolidado de las empresas (90%).
¿Cómo se financian las empresas públicas?
En 2021, las empresas públicas recibieron $ 665 MM de transferencias corrientes y de capital. A su vez, se observa incrementos de capital como fuentes financieras por $ 181 MM. Las principales empresas capitalizadas fueron IEASA por $ 90 MM, AA por $ 56 MM y PLAYAS FERROV. por $ 29 MM.
Empresas públicas provinciales
Las empresas públicas estatales también son relevantes a nivel provincial. En el marco de la Ley de Responsabilidad Fiscal, 21 provincias declararon 124 empresas públicas provinciales, aunque no se publica la información financiera consolidada de las mismas. Sin embargo, se sabe que, en la provincia de Buenos Aires, las empresas públicas BAGSA, ABSA, Centrales de la Costa y AUBASA en conjunto presentaron un déficit financiero por $ 4,8 MM.
Comentarios Finales
La discusión sobre empresas públicas es un tema de gran relevancia en la agenda pública. Más allá de las consideraciones sobre la eficiencia de las empresas, el déficit operativo que presentan compromete al equilibrio fiscal, suponiendo un costo para la sociedad en su conjunto.
Bibliografía
Afonso, A., Schuknecht, L., y Tanzi, V. (2020). The size of government. REM Working Paper, 0129-2020.
CIPPEC (2016). Mapeo de las principales empresas públicas en Argentina.
Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal. Dictamen del ejercicio 2021. En http://www.responsabilidadfiscal.gob.ar/seguimiento-2021-ejecucion-presupuestaria-2021/
Dahlby, B. (2008). The marginal cost of public funds: Theory and applications. MIT press.
Lakner, C., Ana Lugo, M., Puig, J., Salinardi, L., & Viveros, M. (2016). The incidence of subsidies to residential public services in Argentina: The subsidy system in 2014 and some alternatives (No. 201). Documento de Trabajo.
Ministerio de Economía. Cuenta Inversión 2021
Ministerio de Economía. Ejecución Presupuestaria de Empresas Públicas Trimestral. Acum I Trim 2022.
Oficina de Presupuesto del Congreso (2022). Las empresas públicas del sector público no financiero. ISSN 2683-9598.
Shleifer, A. (1998). State versus private ownership. Journal of economic perspectives, 12(4), 133-150
Stiglitz, J. y J. Rosengard (2015). Economics of Public Sector. 4ta. Ed. Norton ed.
