Contextualizando el sistema de vouchers en educación
Por Tomás N. PompilioActualmente se está discutiendo implementar un esquema de vouchers educativos en Argentina. En realidad, la discusión es más compleja. Esta nota busca aclarar la discusión sobre el tema a la luz de la evidencia empírica, a partir de los casos de Chile y Colombia, considerando a estos como países comparables cultural, económica y socialmente con Argentina.
Sistema de vouchers
¿Qué es un voucher? La Real Academia Española nos brinda la siguiente definición: “Vale que da derecho a quien lo posee a adquirir determinados artículos o a disfrutar de un servicio”. Son una herramienta que tiene los mismos efectos que una transferencia condicionada y su espíritu se asocia con la idea de la capacidad del individuo en elegir su escuela vs. una asignación arbitraria (ejemplo: por domicilio, donde se debe concurrir a la escuela asignada según el lugar de residencia). Este tipo de sistema también se respalda en la búsqueda de la competencia interescolar, en donde las escuelas compiten entre sí en busca de atraer la mayor cantidad de alumnos posibles para percibir el pago del voucher.
Evidencia empírica
Es importante intentar contestar preguntas relevantes acerca del sistema de vouchers, a través de evidencia empírica y, de esta manera, eventualmente listar pros y contras de este sistema:
¿Qué efectos tienen los vouchers en los estudiantes que acceden a ellos?
¿Los vouchers pueden inducir una migración desde las instituciones estatales a las privadas?
¿Cuál es el efecto neto de los vouchers en el agregado del desempeño académico?
¿Qué factores de política económica determinan el diseño del sistema de vouchers?
Chile
El sistema original de vouchers implementado en Chile permitía que las escuelas privadas adoptaran políticas de admisión y también les otorgaba la posibilidad de cobrar un complemento de matrícula. Esta dinámica resultó en la admisión preferencial de estudiantes con un rendimiento académico superior y un mayor poder adquisitivo, concentrando así a los mejores alumnos en las instituciones privadas. Asimismo, impulsó un aumento en el sector privado a medida que la clase media proveniente de escuelas estatales se sumaba a estas instituciones. Esto condujo a una mayor segregación y, dado que los estudiantes más destacados de las escuelas estatales migraron hacia las privadas, también se registró una disminución en el rendimiento promedio de las primeras. En parte, esto se debe a que el monto de los vouchers no se diferencia según nivel socioeconómico de los estudiantes, lo que hace “menos rentables” a los de recursos más escasos, en comparación con aquellos de mayores recursos, dado que la institución percibe los mismos montos monetarios por un menor desempeño.
Algunos autores proponen que una forma de observar el rendimiento académico agregado es a través del desempeño del país en exámenes internacionales, comparándolo con los exámenes previos al régimen de vouchers. Con esta metodología se observa que en los primeros 20 años no hubo una mejora en el desempeño. Sin embargo, entre 2003 y 2011 se han observado mejoras significativas en los estudiantes de 8vo grado, quienes en este periodo mejoraron sus puntajes en matemática y ciencia un 29% y 48%, respectivamente. Incluso algunos autores han estimado que Chile fue el segundo país con mayores mejoras en su desempeño, entre 49 países estudiados, en ese periodo. Además, entre los años 2008 (en este año hubo una reforma que aumentó el valor del voucher otorgado a los alumnos de bajos ingresos) y 2012, se observó una mejora en el rendimiento con respecto al periodo 2003-2007. Esta reforma consistió en un aumento del 40% del monto recibido al 40% de los estudiantes de menores ingresos, lo que llevo a que aquellas escuelas con una mayor concentración de alumnos de bajos ingresos perciban mayores pagos.
Además, los resultados de este sistema sugieren que la introducción del mismo derivó en un aumento de los años de asistencia en la escuela tanto primaria como secundaria.
Colombia
El sistema se implementó a nivel municipal, con el Estado Nacional cubriendo el 80% del costo total, mientras que los municipios el 20% restante. Nació con el objetivo de aumentar la participación en el colegio secundario, estimulando la asistencia en escuelas privadas para aliviar la capacidad de las estatales. Además, la focalización del programa fue sobre los estudiantes provenientes de las familias más pobres, escuelas estatales y que estuvieran dispuestos a asistir a escuelas privadas. Este cubrió el 20% de los municipios y el 40% de los colegios privados. La justificación partía de que el 95% de los estudiantes que terminaban la primaria en una escuela estatal, continuaban su educación en una secundaria estatal o salían del sistema.
Una particularidad del régimen colombiano es que contaba con un sistema de incentivos. Aquellos estudiantes con mejores desempeños recibían un incremento monetario en el valor del voucher en calidad de premio.
Este tipo de voucher conllevo resultados costos-beneficios positivos. Cubría la inscripción y la matrícula hasta un monto determinado. Frente al gran aumento de demanda de vouchers (y la imposibilidad de satisfacerla toda), éstos comenzaron a asignarse en forma aleatoria (“lottery”).
A pesar de lo anteriormente mencionado, el programa no tuvo en cuenta el costo de oportunidad que significaba para las familias de menores ingresos que uno de sus miembros estudie en lugar de trabajar. Que los hijos de estas familias concurriesen a un colegio privado podía significar menos horas trabajando a causa de la mayor carga horaria de los mismos, generando menores ingresos. Por este motivo, el programa, además de cubrir la matrícula, debería haber cubierto dicho costo para obtener mejores resultados en la ampliación de la oferta privada, acceso de las familias mediante.
Se encontró que es entre un 15% y 20% menos probable que aquellos estudiantes ganadores de vouchers trabajen mientras están en la escuela secundaria, y que se casen o convivan durante su adolescencia. En cuanto a resultados académicos, estos han mejorado tres años después de la implementación del sistema. También aumentó el desempeño en pruebas de admisión en universidades.
A pesar de sus resultados positivos, para el año 1995, solo el 1% de los estudiantes utilizaban vouchers en el nivel secundario. Posteriormente, este número fue disminuyendo, reflejando una falta de financiamiento consecuente con una menor cantidad de vouchers y de los montos de los mismos. Por esta razón, el sistema fue discontinuado en 1998.
Conclusión y reflexión para un potencial caso argentino
Existen diversos argumentos a favor y en contra del sistema de vouchers y, posiblemente, existan otros no listados en este trabajo. Más allá de eso, resulta importante destacar que hay evidencia de países latinoamericanos que lo han aplicado y que, tomando en cuenta sus aciertos y errores, se podría proponer la implementación de un sistema alternativo al actual a partir de la evidencia expuesta.
En lo que respecta al caso puntual de Argentina, es importante tener en cuenta lo expuesto anteriormente y evaluar los siguientes pros y contras:
- Tomando el caso de Colombia, se podría adoptar de este su sistema de incentivos intentando disminuir costos de transición desde el sistema actual argentino a un sistema de vouchers.
- El programa colombiano fue costo-efectivo positivo, uniéndose con un sistema bien instrumentado de incentivos focalizados en minimizar el costo de oportunidad entre trabajar o no, podría tener impactos aún mejores que en Colombia.
- Se observan mejoras en el rendimiento académico en Colombia.
- En la experiencia chilena, también se observan mejoras en el rendimiento académico.
- Si se quiere aplicar en Argentina este sistema, se debe tener en cuenta los problemas de segregación que ha tenido el caso chileno e intentar minimizar los incentivos que llevaron al mismo. Se deberá regular la capacidad de los establecimientos de seleccionar alumnos.
- La aplicación de este sistema conlleva una mayor presencia estatal, posicionando al Estado en un rol más activo que en el subsidio a la oferta. Depende de la posición personal al respecto de quien analice, tomar esto como un pro o una contra.
Los efectos del sistema en los estudiantes son variados. Podemos destacar las mejoras en la ejecución de exámenes, el aumento en la concurrencia a la escuela primaria y secundaria. También cabe destacar la segregación presente en el caso chileno o problemas de costo de oportunidad presentados en Colombia.
En lo que respecta a una interpretación por fuera de los casos analizados y, pensando en una potencial experiencia argentina, encontramos que escuelas rurales, que suelen ser pequeñas con pocos alumnos a causa de su ubicación en zonas con baja densidad poblacional, no podrían subsistir solo con el ingreso a través de los vouchers. A partir de esta problemática, pensamos que se debería establecer un umbral de alumnos mínimo a partir del cual los colegios sean subsidiados directamente por el Estado, es decir, que se subsidie la oferta en lugar de la demanda, tal como sucede actualmente. Cabe destacar que este umbral debería ser seleccionado de forma arbitraria, como por ejemplo, el umbral para determinar la línea de pobreza. También, es de principal importancia considerar las problemáticas de costo de oportunidad en las que se ven involucradas las políticas. Cuanto más internalizado se tenga este costo, menor será el margen de error a la hora de implementación de las mismas.
El diseño del sistema de vouchers, desde el punto de vista de política económica, está determinado, en primer lugar, por lo que se busca lograr (aumentar asistencia escolar, disminuir segregación, disminuir la concurrencia a escuelas estatales, etc.) y, en segundo lugar, por la mejor implementación con la que se crea que se puede llevar a cabo esta política. Como propuesta de política, en el sistema potencial aplicado en argentina se debería hacer principal énfasis en aquellos factores que han funcionado bien en los países vecinos. El principal foco debe estar en la reducción de los costos de oportunidad que representa, sobre todo en edad de escuela secundaria, estudiar y dejar de trabajar. Una implementación de incentivos otorgando vouchers mayores a los alumnos con menor nivel socioeconómico podría ser incluso combinado con algún tipo de programa de transferencia condicionada como la Asignación Universal por Hijo (AUH) que busque minimizar los costos de oportunidad mencionados, con la condición de asistencia escolar y un determinado porcentaje de materias aprobadas.
Una mejora en la educación argentina es posible, pero para ello se debe ser sumamente cuidadoso en el diseño e implementación de las políticas que persigan este objetivo.
Referencias
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